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英國重返亞洲玄機 倫敦脫歐後全球新戰略 ☆作者:黃宇翔、伍康弘

♦ 本篇文章轉載自亞洲週刊第 33 卷 5 期。若有侵害著作權,請速告知,我們將盡速移除 ♦

 

2019/2/3

英軍重返亞太,意圖在新加坡、汶萊建立軍事基地,與澳洲、新西蘭、日本等盟友共用,共同進退、利益均霑,假想敵是中國。英國在脫歐後,更呼喚「全球英國」、「印太戰略」的新思維,以新的砲艦政策,維持世界的「自由秩序」,恢復在東南亞的英國榮光。但以英國目前的國力水平,普遍認為只能在一個地方設立軍事基地,以新加坡的可能性較大。


當英國的年輕海軍軍官走上剛服役的「威爾遜親王號」航母甲板上,踏著他們祖先的航道,從印度洋駛進馬六甲海峽,進入南中國海,以至當年用砲艦敲開的中國東南沿海,似乎看到了昔日英國的輝煌。他們在飄揚的「米字旗」下,抬頭望向聳立在巨艦上的砲管,誓要用船堅砲利去捍衛英國的利益。他們不惜萬里而來,是念著名將納爾遜的名句:「英格蘭期盼每個男兒克盡其責(England expects that every man will do his duty)」?還是念著哈姆雷特的困惑:「生存還是毀滅(To be or not to be)呢?」

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英國航母「伊莉莎白女王號」(圖:法新社)

英國重返亞洲,兩艘航空母艦「伊莉莎白女王號」與「威爾斯親王號」攜手乘風破浪而來,依然能夠找到補給與政治的港灣,讓昔日的友誼化為新的戰略友誼,舉起「重返亞太」的大旗呼風喚雨,彷彿還是那個「開拓萬里波濤」的海上強權。在鴉片戰爭結束的第一百七十七年、新加坡獨立後的五十四年、香港回歸中國的二十二年,誰還能想像大不列顛的軍旗再度飄揚在南海?隨著英國國防大臣加文.威廉遜(Gavin Williamson)的一聲令下,掛著「米字旗」的軍艦可能重新回到它熟悉的地方-新加坡和汶萊。六十年前左右,它們還是「日不落帝國」星羅棋布的基地之一。逝者如斯,英國在東南亞的殖民地皆早已易幟,掛上獨立的旗幟,但依然和英國有難以切開的紐帶,都是英聯邦(大英國協)的成員,與母國有難以言喻的文化感情。

英國肯定依然期望用僅有的砲艦,重振大英帝國的榮光,也許每個古老帝國心中,都有一個復興夢,尤其這是他們祖先揚名立萬之地。他們的議員為這片土地爭吵不已,鴉片戰爭的前夜,托利黨與輝格黨激辯了無數晝夜;英軍為這片土地流了無數鮮血,一九四一年新加坡戰役的七日裏,王牌戰艦「威爾斯親王號」被日本帝國海軍擊沉於馬來亞的海底。東南亞有著英國的榮光與恥辱、成功與惆悵,還有興盛與衰落。

英國還有許多老朋友,美國、澳洲、加拿大以及新西蘭這些「兄弟之邦」都支持英國,無疑,這是新的「盎格魯│撒克遜」(Anglo-Saxon)同盟,血液凝固而成的政治同盟,是對華為的科技圍堵,抑或是在南海的軍事巡航,宣揚「自由航行權」,他們都永遠站在一起,「五眼同盟」的五雙眼睛始終源於同一副「盎格魯│撒克遜」頭腦,是自由傳統的捍衛者,也是精緻的計算者,當老朋友美國在亞太力不從心之中,依然沒有忘記「站在弱勢一方的砝碼」 的傳統,毅然跳上中美角力的天平,意圖成為壓倒駱駝的最後一根稻草,絕不希望發出二百年前類似首相小威廉.皮特(William Pitt the Younger)之嘆:「捲起這幅世界地圖吧,十年內它不會再有用了」(Roll up that map, it will not be wanted these ten years),英國脫歐派的政治家仍相信世界地圖在他們手中,尤其是約翰遜(Boris Johnson)等人,在脫歐的高潮裏,他們心中還有「米字旗」插滿全球的夢想,一手吹響起脫歐的號角,一手打著以「印太戰略」夢回「全球英國」的信號燈。

即便在帝國的暮年,英國依然有著頭腦與智慧,還有科技與品牌,以一貫擅長的權力制衡手腕,聲東擊西、借力打力,重拾失落的亞洲地位。中國也不會對英國人的小算盤視若無睹,這是最好的時代;也是最壞的時代。這是時代的十字路口,也是英國的十字路口,更是世界的十字路口。重返亞洲的不單是英國海軍,也是大英帝國的幽靈,更是「盎格魯│撒克遜」民族的集結號。

英國雖然明張旗鼓以軍力重返亞太,但連同今年啟用的第二艘航空母艦「威爾斯親王號」,也僅有兩艘航空母艦,澳門國際軍事學會會長黃東說:「兩艘航空母艦以及其戰鬥群的實力是不足的,起碼都要有三艘航空母艦,才可以完整分配作執勤、訓練、港口維護,兼顧三方面的責任,進行全球布局。最多也就是作為雙航母戰鬥群,協助一下美國,作為側翼支援美國。」

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英軍F-35B戰機

英國亞洲戰略根源

英國重返亞洲的戰略其來有自,並非在脫歐逼在眉睫之際的一時興起之舉,黃東就認為,「英國一直很緊跟美國的戰略,這是毫無疑問,由奧巴馬時代的『重返亞太』、『亞太再平衡』以至特朗普時代的『印太戰略』,英國一直緊跟其後」,而隨著美國加強在亞洲的部署,英國作為其傳統盟友,自然也加強在東南亞的戰略部署。作為盟友美國的側翼奧援,引入澳洲、新西蘭、日本共同使用將興建的軍事基地,大有「利益均霑」的戰略考慮,同時在東南亞部署軍事基地,也有利於擴張英國在東南亞的軍售。

二零一六年脫歐公投之後,英國政府、議員、智庫都提出了不少新概念, 如「全球英國」(Global Britain)、「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)等,重新進入亞洲有全盤戰略考慮。從英國在去年宣布派三艘軍艦前往亞太水域,以及與日本、新加坡等國家啟動貿易協議的談判可見,英國在經濟和軍事戰略方面都對亞洲更積極。

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英國新基地潛在點

英國國防大臣加文.威廉遜更在近日表示,英國在脫歐後,將會自一九六零年代後,再次發揮「全球角色」,並可能在南中國海建設新軍事基地,而且英國近期加強與汶萊的軍事連繫,打算在汶萊、新加坡設立軍事基地。於二零一八年九月,英國又與日本共同派軍艦巡航南海,並進入中國劃定的西沙群島十二海里領海範圍,都反映英軍重返亞洲,意在加強在亞太區內的影響力,以保障其在亞洲的經濟利益,同時,也為南海局勢增添不穩定性。

英國海軍睽違亞太已經數十年,自去殖民地化運動、加入歐洲經濟共同體(今日的歐盟)後,逐漸減少對亞洲的經濟和軍事活動,尤其在一九六七年,英國因貨幣貶值和削減軍事支出,實行「蘇伊士運河以東」政策,宣布撤出在波斯灣及遠東的軍事基地,把資源重新投放於西歐及北約,亞洲只有汶萊保有小規模的軍事基地。一九七三年,英國宣布加入歐洲經濟共同體後,英聯邦內的國家失去與英國享有的特惠關稅措施,令包括新西蘭在內的亞太國家失去一個重要的出口市場。

前英國外相約翰遜(Boris Johnson)在二零一六年的一篇演講中表示,「英國當年離開亞洲是一個錯誤」,反映英國在脫歐過程中對亞洲的態度產生了轉變,要改變過去數十年忽視亞洲的戰略,追隨美國重返亞太的戰略。

加文.威廉遜雖然加強與汶萊的軍事連繫,打算在汶萊、新加坡設立軍事基地,但以英國目前的國力水平,普遍認為只能在一個地方設立軍事基地,而且以英軍海軍軍力,也難以兼顧。軍事專家黃東認為,英軍較可能設立軍事基地在新加坡,因為美國在新加坡的樟宜就設有基地,英國倚靠美軍,建立軍事基地較為容易,另外新加坡也較汶萊擅於外交折衝,能夠較熟練地面對來自中國的壓力。另一方面,英軍雖然本身在汶萊有軍事基地,但規模較小,需要大興土木擴建基地,對英國的財政負擔較重,而且汶萊與中國的經濟往還較多,相比之下,新加坡是較合理的選擇。

「印太戰略」多番計算

英國在汶萊或新加坡建立軍事基地,無疑是呼應「五眼聯盟」盟友美國、澳洲、新西蘭之請,而在北約早就以中國作為假想敵,回到亞太,英國當然也是以中國作為主要對抗設想。亨利.傑克遜協會(Henry Jackson Society)亞洲研究中心研究主任、美國智庫戰略與國際研究中心(Centre for Strategic and International Studies)兼任研究員約翰.海明斯(John Hemmings)便認為:「英國長期以來一直是一個海洋貿易國家,其利益遍及全球。只有在冷戰期間,它的經濟和安全利益才開始關注歐洲。」他也認為,英國的傳統使其必須在此時此刻參與亞太事務:「亞洲既是全球經濟的引擎,亦是極不穩定和地緣政治緊張的根源。中國的崛起已經對其他區內國家做成壓力,包括美國、日本、印度和韓國。所以,當英國作為一個歷史悠久的海上貿易國和以規則為基礎的捍衛者的一員,在把握亞洲的經濟機遇的同時,亦會因與這些國家的密切聯繫而被拉入該區的動態。」

英國在南海的軍事行動無疑是對中國擴張勢力的反擊,會引起中方反彈。但時至今日,興建基地消息傳出數週,中國仍未有強烈的反應。香港中文大學政治及公共行政學系講師、長期研究歐洲政治、東亞民主化的James Downes接受亞洲週刊採訪時就指出:「雖然國防大臣最近宣布英國將在新加坡建立一個新的海軍基地,但這不太可能對整個地區造成太大影響,或者確實限制了中國在南中國海的主導地位。因此,(中國國家主席)習近平和北京政府不太會擔心英國最近在新加坡建立新的海軍基地的舉措。現實情況是,中國是一個比英國現在處於世界舞台以及安全政策等關鍵領域更強大的國家。」

軍事專家黃東也認為,英國重返亞洲的策略非常巧妙,未必會引起中方的強烈反應。黃東表示:「英國現今實力嚴重不足,規模弱化到史無前例的地步,只有二十艘軍艦左右。因此,在有限實力之下,英國拉攏其他國家,利益均霑,共同承擔責任,共同進退,既拉多了國家下水,也不會刺激當地民族主義情緒,符合二戰後建立起的國際秩序規範。」因此中國如要針對英國設定基地進行激烈反擊,也還要面對日本、澳洲、新西蘭各國的共同牽制,中國不敢樹敵太多,使英國較容易擴張在東南亞的影響力,類似一九零零年美國意圖干涉遠東事務,但缺乏軍力,就提出「門戶開放、利益均霑」的戰略理路,換取影響力。

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英國海軍

英國要喚回區內影響力

隨著英國首相文翠珊(特蕾莎.梅)的脫歐方案以四百三十二票比二百零二票被否決之後,「硬脫歐」、「無協議脫歐」的陰霾籠罩在英倫三島的上空。當然,英國朝野依然醞釀著二次公投、拖延脫歐、留歐等的方案。但無論結果如何,英國與歐盟的關係已無可避免地破壞,即使留歐,日後也要面對日趨不利的談判地位。英國因此需要在亞洲地區尋求更多的利益,英國在亞洲尚有「英聯邦」的傳統外交基本盤、「五眼聯盟」的戰略盟友澳洲、新西蘭,以及盟友日本,無論在經濟、外交實力上仍具有一定話語權,英國在脫歐後,會更加速推動「印太戰略」以及「全球英國」的戰略構想。

英國重返亞太,設立軍事基地,無疑也將加強英國軍事力量以至軍售在亞太區的擴張,同時擴張在亞太區的政治、軍事影響力。軍事專家黃東就說:「英國國防工業仍有一定的優勢在,二十多年前已經開始拓展在東南亞的軍售市場,隨著英軍軍力回到亞太,第三世界國家自然能看著英國武器運用的成果,提高購買英國軍火的可能,有助益於國防工業。傳統上,英國空軍教練機(鷹式教練機)在印尼、馬來西亞都佔有相當大的份額,印度也有採用英國的海軍武器、聲納、雷達系統。」而在二零一八年六月,英國航空航天系統公司(BAE Systems)奪得總值三百五十億澳元(約二百五十億美元)的軍火合約,為澳洲建造九艘新一代的護衞艦「獵人級護衞艦」,傳統上在東南亞軍售市場有一定影響力,黃東也認為,「英國颱風戰鬥機價錢則相對較貴,難以在東南亞打開市場」。總體來說,英軍重返亞太,必會增加軍事設備演練的機會,但由於英國陸軍實力較弱,軍售擴張可能集中在空軍以及海軍,而印度的軍備採購一直是五花八門,將各國武器兼收並蓄,有可能也考慮買更多英國武器。

亨利.傑克遜協會亞洲研究中心研究主任約翰.海明斯也認為,「英國仍然能夠證明自己是合作夥伴的持久和忠誠的盟友。它的確能發揮作用,儘管研發支出較低,但它仍是一個研究和科學強國,有世界級期刊,以及人工智能、生物技術和金融科技方面的創新領先地位。由於它在聯合國安理會的地位,其龐大的國際發展計劃和外交力量,因此具有相當大的外交影響力。」重返亞太,依然能以這些科技實力、外交地位作為槓桿,攪動區內局勢。

維護「自由秩序」(Liberal Order)是華盛頓與倫敦的政治共識,多次見諸於《外交事務》雜誌(Foreign Affairs)上的美國智囊評論。維護「自由秩序」理所當然地,也是英國重返亞洲的戰略目標。通過南中國海的國際貿易佔全球三分之一,是歐亞間的主要貿易通道,百分之十二的英國貿易亦在此航道經過。因此,當英國轉向亞洲尋找經濟機會,便意識到維護「國際秩序」(ruled-based international order) 的重要性。英國現任外相侯俊偉在年初訪問新加坡時提到:「當談論貿易協議時,我們不只是談論取消商品和服務的關稅和非關稅壁壘,還需考慮讓貿易協議成功背後是因為規則的國際秩序。」他指出,當英國與亞洲擴充貿易關係,同時亦思考如何合作維護「規則的國際秩序」,確保過往因此而在區內得到的和平及繁榮得以持續,這無疑是劍指中國,暗示中國違反美國制訂的。

英國外交部的二零一五戰略文件指出:「規範的國際體系,是透過建立國際機構和共同規則,促進各國在經濟和國家安全上融合,提升國與國關係間的可預測性,為法治、民主參與和問責制創造條件。」因此,對於英國來說,中國對聯合國海洋法公約仲裁庭裁決上採取的「不接受、不參與、不承認、不執行」態度,令英國擔心規則的國際秩序受到挑戰。英國國防大臣威廉遜指出,英國皇家海軍派往南中國海的一個原因,是希望向區內國家發出一個強烈信息,就是英國相信所有國家都需要遵守現有的國際秩序。

除了維護「規範的國際秩序」,英國亦希望向世界證明英國脫歐後計劃成為一個真正國際事務參與者。去年六月在新加坡舉行的「香格里拉對話」,國防大臣威廉遜勾劃了英國的國家安全計劃,提到與擁有共同理念的盟國在區內站在同一陣線是對抗不遵守國際規則的國家最有效的方法。過往中國海軍的能力提升以及美國對亞洲不穩定的態度,引起不少區內國家擔心,希望英國能更參與,是回應區內的要求,與其他區內國家共同,同時亦展示英國有意成為「全球英國」,在印度洋、亞洲作出承擔。

不過,雖然英國在軍事上與亞洲盟友展開了合作的討論,除了即將服役的威爾斯親王號航空母艦會被派往印太地區,其他軍事政策仍在計劃階段,英國能否承擔更多的國防開支,以及俄羅斯在波羅的海和北海的活動,都可能左右這些計劃,減慢英國重返亞洲的速度。

英國擁抱落日餘暉

英國重返亞洲的戰略,是英國在落日餘暉之際,重振其在亞洲影響力的最後希望。尤其是脫歐之後,英國在歐洲影響力勢必大幅下降。香港中文大學政治及公共行政學系講師James Downes就說:「嚴峻的現實和具有諷刺意味的是,英國在經濟上仍然超過其體量,但在歐盟之外,英國仍然相當弱化,未來幾年將變得更加邊緣化。此外,對於中國和日本等國家來說,與歐盟達成自由貿易協定交易也是理性選擇理論,因為這樣可以完全進入單一市場並降低整體關稅。這是英國退歐後英國及其政治家在未來幾年必須面對的現實。」而對沖脫歐損失的惟一方法,就是「向亞洲轉移可能是英國政府的『戰略性』轉變,旨在增強倫敦金融業的投資和更大的槓桿作用」。軍事專家黃東亦說:「重返亞太,表面上是軍事力量,背後都代表了經濟、商業上的擴張。」

英國在國力、軍力的有限情況下,在南海的軍事行動無疑是以聯合盟友澳洲、新西蘭以及日本共同進退作為主要行動方針,以外交聯合施壓作為最大武器,而中國在南海新填出來的諸島,也將會涵蓋在新設的東南亞英國基地的攻擊範圍內,無疑為亞洲區內複雜的形勢更添混亂,英國在亞洲區的擴張,還是有賴於美國及其盟友的奧援,歐美各強國競逐東南亞,將使南海本已風雲變幻的海域,更加波譎雲詭,形成犬牙交錯的格局,中國面對這複雜的亞太形勢,更加需要耐性與智慧,與各國折衝協商,找到鬥而不破的出路。 


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