♦ 本文轉載自 中時新聞網。若有侵害著作權，請速告知，我們將盡速移除 ♦
2021/4/19
黨中央保有對央企高層的人事任命權；國資委控制經濟「制高點」，國開行協助央企成為國家戰略性產業。(示意圖／達志影像shutterstock提供)
原題：中國國家資本主義下的政商權力網絡：以國資委和國開行的「產融聯盟」為例
摘要（2021年4月15日）
在近十年來的中國經濟崛起現象中，中國大陸大型企業（央企、國企、民企）實力雄厚，走向全球，以央企為主的「一帶一路」投資行為，以及後來的美中貿易戰與科技競爭，外界關注焦點隱約指向中共在幕後扮演的角色，過去學界對中共、黨國、資本主義、中國國家資本主義、中資企業的海外影響力等研究議題的進程再度重新進行評估，美國哈佛大學教授裴松梅（Margaret Pearson）、任美格（Meg Rithmire）、蔡欣怡（Kellee S. Tsai）三人在2020年發表的研究工作手稿《中國的黨國資本主義（Party-State Capitalism in China）》 即是一例。
美國權威中國經濟問題專家拉迪（Nicholas Lardy）於2019年出版的專著《國家的反擊：中國經濟改革的結束？（The State Strikes Back: The End of Economic Reform in China?）》中指出，2012年起，習近平執政時代進行的「國進民退」已經使得中國經濟改革出現了顯著變化，對此論點並提供詳細的數據支持。本文在此基礎上，開始探討習近平「黨管經濟」概念的意涵，以及運用結合經濟社會學「鑲嵌」的中國國企理論，和2008年後新中國國家資本主義的理論架構來分析，結果發現，自20世紀初期以來，國務院國有資產監督管理委員會與金融央企國家開發銀行合作結合形成的「產融聯盟」，成為國企運作的中國國家資本主義下的政商權力網絡的主要基礎。
本文研究結果認為，國開行與其支持的中資企業在海外的擴張，也就是中資企業併購他國企業或與他國企業合作、和企業集團周界的問題，是本文延伸出來的「權力經濟網絡」分析架構中可以進一步探討的課題，有助於釐清中國國家資本主義的屬性，彌補目前學界對中國對外經濟影響力研究不足之缺憾。
在本研究中，作者提出中國企業運作的「權力網絡」的特徵，分別是：（一）中組部保有對國開行等央企高層人事的任命權；（二）黨國透過國資委體現「制高點」；（三）黨國保留對金融企業的控制權，掌控最重要銀行的大股份；（四）由政府的實體機構，共同推動指導經濟的總體計畫；（五）國企存在靈活的正式或非正式的商業網絡。並在章節安排後續去說明，國資委和國開行：國家資本主義的「產融聯盟」；黨中央保有對央企高層的人事任命權；國資委控制經濟「制高點」，國開行協助央企成為國家戰略性產業。
2013年11月中共召開十八屆三中全會，通過《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，習近平一度被認為是中國經濟市場改革的支持者，主要根據是，該文件強調市場在資源配置中的決定性作用，允許民企資金入股國企。但另一方面，該文件又強調大型國有企業的作用，希望協助實現「中國製造2025」、「一帶一路」等戰略目標。同年，中央全面深化改革領導小組提出「做大」國企兼併重組和混合所有制的構想。根據拉迪的估算，自2005年至2017年，國資委管理的央企資產總額，從10兆人民幣擴張到55兆人民幣。在習近平領導下，共產黨的領導更加強化，也更為重視國有經濟的作用，有人將這種模式稱為中國國家資本主義，其中一個重要關鍵，就是政商的網絡關係。
目前民企雖可入股國企，但仍必須由國企控股。在2015年國務院正式公布國有資產、國企改革方案以及「中國製造2025」前，習近平已完成「做大」國企的布局，銀行大規模挹注資金，國開行扮演重要角色。同時，加強要求民企成立黨組，擴大對民企的監控，目標包括「中國製造2025」以及「一帶一路」，希望增加大型民企海外投資合作平台，協助「一帶一路」的運作，提高投資當地國重要戰略產業的全覆蓋率，彌補國企投資之不足。
習近平執政後，強調「黨管一切」，2019年10月召開的中共十九屆四中全會公報，提出「黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的」。在中國特色的社會主義下，強化黨的領導，進行市場化改革，形成黨管（party-in-control）經濟，有些學者將之稱為「被治理的經濟」（governed economy），是中國國家資本主義的一大特色。
習近平強調的「黨管經濟」，和毛澤東時代不同，關鍵在於國企的強大能力遠非毛時期所可比擬，本文將焦點集中在監管國企的國資委，以及提供國企金融支持的國家開發銀行（國開行），針對當前國企管理中最關鍵的權力網絡問題，以國資委和國開行的「產融聯盟」為例，探討中國國家資本主義下的運作邏輯。
本文研究指出，中國國家資本主義企業組織的「網絡化層級」，具備黨國鑲嵌於企業集團經濟活動的特質，這種鑲嵌關係使得國企具有更多的正當性。以國開行為例，不但高層經理階層的組織結構受制於黨國機制，企業的經營目標，也體現黨國利益。
中國國企運作的邏輯在於，它是在黨的領導之下的層級組織，所追求的目標不一定是效率（efficiency），而是效能（efficacy），規模愈大，愈能將外部市場內部化，而其產品的生產、定價，由最頂端的領導決定，形成壟斷，層級組織取代市場，迴避了國企的所有制與是否要進行市場導向改革的問題。
政府控制銀行和國企，是中國國家資本主義的核心，國開行是核心中的核心。本文認為，國資委和國開行形成的「產融聯盟」，是中國國家資本主義黨國機器的樞紐，透過國開行，遂行「中國製造2025」、「一帶一路」等國家戰略目標。國資委與國開行在2017年簽署的戰略合作協議中，目標還包括落實中共十九大和中共中央經濟工作會議，對國企國資改革發展和深化金融體制改革的要求、促進産融結合。黨國透過國資委控制經濟的「制高點」，主導發展國家戰略性產業，落實國家冠軍隊政策，國開行則積極支持協助央企發展，主導發展國家戰略性產業。
本文認為，國資委是黨國利益介入國企的積極執行者，受黨國委託，作為出資人代表，也是黨國介入能力的建構者，透過央企重組挑選贏家，組建戰略產業及新興產業，落實國家冠軍隊政策。另外，國資委還是黨國介入投資行為的協調者，調動國有資本，協調不同部門和央企的投資行為，並監管央企併購行為。國資委進行央企重組，由國開行提供融資，擴大央企投資能力，成為國家冠軍隊後走出去，國資委與國開行的長期密切合作，體現經濟的制高點。
國開行的組織結構，反應當前中國大陸加強黨的領導的趨勢。在黨國利益前，不允許國開行領導層成為黨國與國企之間的代理人，國開行領導層的決策與執行，都必須服從黨中央、國務院、財政部的指揮，體現「黨管經濟」的精神。
國開行不僅協助國企擴張業務，在推動基礎建設方面發揮主導作用，產業諮商和合作經驗豐富；在中國企業走出去以及推進「一帶一路」的過程中，國開行與國內外金融機構有二十年以上的往來經驗，成為中國企業銜接在海外併購或投資活動的重要平台，擴大中國經濟的影響力。
（作者王宗銘為中國文化大學國發所博士候選人，趙建民為中國文化大學國發所特約講座教授）
♦ 專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代
