▌兩岸關係與外交關係戰略優序的歷史爭論

在台灣外交戰略的討論中，有關兩岸關係與外交關係孰輕孰重的問題是持續爭論的焦點。李登輝總統時代曾擔任外交部長的錢復，就強力主張兩岸關係是外交的上位關係，只要兩岸關係良好，外交空間自然沒問題，外國與台灣的交往不會有要在兩岸選邊的困境。而「兩岸關係困難，台灣的國際空間難有出路」。

但在李總統時代的作法反而是希望其他國家可以將其對台與對中關係脫鉤，台灣不要求對方選邊，不反對這些國家與中國發展關係，但不要因此危及其與台灣的關係，亦即希望這些國家將對台與對中關係當成兩個平行關係。此時台灣依舊對中國採取警戒態度，特別是在1996台海危機之後。

在陳水扁總統時代，基本上是將兩岸關係與外交視為兩組平行的關係，沒有誰高誰低的問題。外交希望有突破，兩岸關係也希望有發展。當時外交關係有新的建交國家（例如2003年的吉里巴斯），在兩岸關係上也完成小三通與包機直航，經濟上還放開對中國的投資限制，採取「積極開放、有效管理」政策。但整體上與中國的關係是在惡化，中國也積極襲奪台灣邦交國，例如諾魯、查德等。因此這個階段是在兩岸關係惡化時，台灣同時在兩岸與外交上都出現有進有退的情形。

錢復的主張在馬英九擔任總統時被以「活路外交」為名具體實踐。前馬政府官員更主張，在馬英九執政時中華民國邦交國只失去一個（主動與台灣斷交的甘比亞）。相較於蔡政府執政六年邦交國數目只剩下十四國，因此顯示馬政府兩岸關係位階高於外交的戰略正確。

但是馬政府活路外交帶來的結果，是在外交上採取外交休兵，變成台灣任何外交關係的機會都要先與中國通氣，在確認北京有理解／同意後才會採取任何行動，這使得台灣形同失去外交自主權。也使其他國家發現與台灣發展關係需要透過北京，因為台北無法自己做決定，甚至不願做出決定，例如羅馬尼亞當年有意與台灣設處，但擔心得罪中國而不願進行的故事。

馬政府宣稱在其任內只有一國與台灣斷交，且中國當時謹守承諾，未與那個國家建交（甘比亞）。但甘比亞主動與台灣斷交顯示了當年所謂的維持邦交，是透過中國不與該國建交而出現的。但甘比亞卻是即便未與中國建交也無意與台灣持續關係。此外，台灣雖然有機會參與世界衛生大會（2009-2016）、國際民航組織年會（2013），只是台灣參加的方式並不正常，因為這些組織每一次的對台邀請都要經過中國同意，再以秘書長或是主席特別賓客的方式邀請台灣出席。

2016蔡政府上台後有意改進馬政府時代失去外交自主權的狀態，但又不希望冒進導致中國過度反應，採取不以建立邦交方式尋求外交突破的作法，國際組織上更著重以有意義貢獻的方式參與其國際活動 。與其他國家的關係則強調透過建立互信，在有信任的基礎上推展合作。只是中國強調台灣必須公開承認體現一中原則的九二共識，特別在2015年十一月的馬習會上，時任總統的馬英九主動提到九二共識是根據一個中國原則達成的共識後，就成為中國要求蔡政府承認的原則。

當蔡政府不願公開承認以一中原則為基礎的九二共識後，中國就強化對台灣的施壓力道。軍機擾台活動從2016年九月就開始，之後年年加強。也在2016年底拔除台灣與聖多美普林西比、2017年拔除台灣與巴拿馬的邦交。2018年發生近台海中線的503航道事件、四月還要求在中國的跨國公司將台灣定位為中國台灣，同年更接連拔掉台灣與多明尼加、布基納法索、薩爾瓦多的邦交。之後在2019年也拔掉台灣與所羅門群島、以及與吉里巴斯的邦交。如果加上2021年尼加拉瓜出於對美國的怨恨而與中國建交，蔡政府在五年內有八國與台灣斷交，而這個斷交數目也是馬政府前官員拿來支持其兩岸關係高於外交主張正確的關鍵例證。

但與此同時，台灣與美國、日本、澳大利亞、印度、以及諸多在歐洲國家的實質關係卻出現快速進展。美日元首多次公開對台灣表示支持，政府之間的會議也頻繁展開，台海安全也出現更多的國際關注，台海不穩定的問題被認為是中國在破壞現狀，台灣無須單方面為此扛責。而在中國積極打壓，甚至以暴力威脅之下，歐美等國政要訪台的層級屢創新高。此外，美國川普政府與拜登政府都提到支持台灣進入聯合國體系，較過去支持台灣對個別組織的有意義參與更進了一大步。

蔡英文卸任總統後，有關兩岸與外交關係孰先孰後的問題，還會持續在台灣國安戰略上爭論。認為兩岸高於外交者主張，只要中國無意打壓台灣外交空間就會無限寬廣。但他們沒有回答當因此失去外交自主權，以及維持名目的邦交數目等狀況，對台灣對外戰略的實質意義是什麼。而希望從國際走向中國，將兩岸關係經營放在整體外交關係之下的主張，也要關注當中國加大力道打壓台灣，意圖將台灣的國際存在感從地圖上抹消時，其外交戰略應該要有什麼重點，對兩岸關係經營要採取什麼觀點，以面對這個問題。

▌台灣對外戰略與對中戰略在不同國際背景下演變

值得一提的是，後冷戰時代從李登輝、陳水扁、馬英九，以及蔡英文這四位民選總統，其兩岸關係與外交主張的操作都有其時代背景。李登輝時代是冷戰剛結束，全球化剛興起，各國對中政策出現以經濟為主的調整，但中國尚未崛起時。台灣當時也正步向民主化階段。因此台灣要求各國將對中與對台政策平行處理，在當時是合理的主張，但也因為經濟考慮支配各國對中政策，各國對台灣的呼籲往往置若罔聞。

在陳水扁上台後，兩岸幾乎同時加入世貿組織，中國開始宣稱「和平崛起」，美國與歐洲則因九一一事件，高度關注反恐與對伊拉克戰爭議題。2001年底兩岸加入世貿組織也對兩岸關係帶來強化交流的壓力。美國關注反恐使中國可以利用北韓核武議題發掘與美國合作的新空間，美國也開始在適應與民主化後的台灣之交往方式，台灣諸多主動作為的空間被壓縮，如果硬是要衝決網羅，與盟友關係多會惡化，特別是幾次事件讓台美互信大幅降低後，整體情勢對台灣更不利。

馬英九在位跨越了胡錦濤與習近平時期。在馬英九剛上台時也是胡錦濤步入第二任時期。胡錦濤的政策是寄希望於台灣人民，並以中國的經濟力將台灣吸納進中國軌道，也願意賦權與台灣親中政黨以透過親中政黨持續執政來穩定胡在位期間的台海情勢，並希望透過兩岸簽署和平協議方式完成統一。馬執政後期是習近平剛上台期間，習第一任時還是以對內整肅為主，對外事務發言相對有限。即便如此，習還是對台灣公開提出兩岸政治分歧不能代代相傳的警告，更打破胡錦濤時代先經後政的默契，急切推進屬政治性質的兩岸會晤（王張會），甚至不顧底下官員的反對，直接拍板與馬英九在新加坡舉行馬習會。

當時胡錦濤願意在外交休兵配合馬英九，但習近平上台後卻立即對馬英九提出要求，要國民黨在鞏固與維護一中框架上需與共產黨要有共同認知與一致立場，直接否決一中各表空間。中國官方於2014年公開反對台灣與馬來西亞展開自貿談判（但2013年簽署的台星與台紐自貿協定卻是在胡錦濤時代展開談判），2015年下半派紫光集團來台灣號稱要買盡台灣半導體產業的上下游。之後的馬習會更讓馬英九說出九二共識是基於承認一中原則。即便是在第一任期，習對台灣的強勢態度已經逐漸展現。但當時美國歐巴馬政府還沒改變對中相對綏靖的態度。

2016年五月蔡英文上台，中方要求蔡英文承認體現一中原則的九二共識之壓力日增，之後在2019年一月的演說更直接將九二共識的內涵改為「一國兩制、台灣方案」。軍事擾台壓力更以倍數成長，對台灣的國際封鎖也從政治領域延伸到經濟領域，意圖一舉消滅台灣的國際存在。台海可能出現軍事衝突也開始成為國際關注焦點。

但此時美國也大幅修改對中策略。在2017年底發布的國家安全戰略中，美國大幅修正過去對中政策，也強調美中關係回歸地緣戰略競爭的主軸。而習近平也積極對國際上輸出中國特色的社會主義治理方案，特別是以「人類命運共同體」為名，意圖打造一個與民主社會相抗衡的另類國際體系。並在經濟上逆轉過去強化與世界互賴的策略，主張要自力更生，建立以內循環為主的雙循環經濟發展策略。

但也因中國的經濟成長動能在喪失中，中國經濟對外界的吸引力，無論是對台商還是對其他國家來說，都不若以往。美中經濟雖然沒有大幅脫鉤，但也在高科技領域以小院高牆出現了局部脫離的趨勢。而國際看待台灣除了過去的民主價值與地緣位置的戰略價值外，也開始注意到台灣在國際半導體產業的關鍵角色。而2020年從武漢向外擴散的新冠肺炎疫情更進一步翻轉了歐美各國對中國剩餘的正面印象，與此同時，台灣因對新冠肺炎疫情對應良好，反而大幅提升其國際地位。

也因此蔡政府的外交多於兩岸（但不一定高於兩岸）的操作與成果，固然有其策略成分，但也同時是國際情勢演變塑造出來的結果。特別是中國現在不只對台灣施壓，也對幾乎所有的周邊國家施壓，這包括日本與印度在內。抗中保台不僅只是台灣，日本政界多數希望抗中保日，印度要抗中保印，歐盟對中國態度也日趨強硬，美國對中國的態度更不用說。去年二月當中國被認為在支持俄羅斯侵略烏克蘭之後，這個態度就更明顯。

因此當我們回顧過去的有關兩岸與外交優序的爭論及其具體實踐，可以發現不管之後成果的好壞，其作為也或多或少都受到當時國際環境的制約，導致必須採取某種方式予以應對。而當環境出現變化，如果沒有隨之改變自身政策，就必然會出現災難。

我們暫時先不理會政黨與意識形態的差異，起碼現在的環境不允許採取兩岸高於外交的政策。畢竟當國際上對中態度採取強硬作為，與中國的價值差異開始支配各國與中國的國安、外交，甚至是科技與經貿的關係時，台灣如果夸夸其詞大談友中，就會面臨被孤立的處境。

▌台海安全國際化對台灣對中戰略所帶來的挑戰

另一個迫使台灣要放棄兩岸高於外交的因素，是從2021年開始出現的「台海安全國際化」之發展。

過去台海安全的維穩操作，是在美中台三角的互動架構下處理。臺海兩岸固然有分歧，但基本上是美國維持台海平衡不出戰端。美國維穩的具體操作是透過「戰略模糊與雙重嚇阻」，固然不明確提到美國在台海有事時是否一定會以軍事協防台灣，但明確反對任何一方改變現狀，要求中國不對台灣使用武力，台灣也不逕自宣布獨立。

這個框架的行為者只有美中台三方，使得兩岸在美國默許下，可以透過兩岸互動對台海情勢有所處理，因此形形色色的互動架構、共識等就會有操作空間。

但隨著中國意圖改變台海現狀的動作日趨強勢，美中關係也進入戰略競爭階段，這使得美國在台海維穩上更傾向於制衡中國在台海的可能冒進，以及華府對台灣安全的承諾也日趨變得明確。

而中國除了對台灣外，也在南海、東海等周邊有強勢作為，更在中印邊界出現數十年來首次的流血衝突。中俄「無止境」的戰略合作宣示，在俄國發動對烏克蘭戰爭後，也使國際上更加關注中國可能以軍事力量改變台海現狀的情境。這些發展都使美國促進「台海安全國際化」的策略出現願意傾聽的國際受眾。從2021以來，美日、美韓、美澳、G-7、歐盟等都先後提到重視台灣海峽的和平與穩定，加拿大、韓國、甚至是捷克等的印太戰略，也都提到重視台海安全與穩定，多認定中國是意圖改變台海現狀的一方。日本提出台海有事就是日本有事，美日針對台海戰爭也多次展開兵棋模擬。台海安全現在已經不再單純透過美中台三角關係就可以經營的了。

正因為台海安全國際化，讓美國以外的其他國家對台海議題出現發言權，尤其是日本、韓國、菲律賓、澳洲等尤然。這些國家的加入，一方面讓美國維持戰模糊的空間日益限縮，因為必須降低同盟對於因模糊導致策略不確定的困擾，二方面也使得過去圍繞在兩岸間的種種不容易對外界說明清楚的默契、共識、協議等，意義必須變得更明確，從而失去了當時自認為在兩岸間可有的彈性悠遊空間。但也因為任何交往與互動結論更須明確化，未來如果真的因此有新發展，兩岸任何協議的內容應會變得更透明，也會有其他國家的見證甚至是背書。

總而言之，如果說美中競爭與中國加大意圖改變台海及其周邊現狀力道，使得兩岸高於外交的作法容易讓台灣陷入孤立處境，這兩年出現的台海安全國際化進一步迫使台灣的台海安全策略與對中政策必須脫離過往的美中台架構，同時這個發展也挑戰了過去兩岸林林總總說不清楚的雙邊協議之可續性。這會使得台灣必須將其台海安全政策與對中政策，要考慮以多邊化架構處理，使其不致與台海安全國際化的趨勢背道而馳。這就意味著台灣的對中戰略必須是其印太戰略的一部分（前提是台灣要提出印太戰略）。

▌在台灣印太戰略下的對中戰略會是什麼

當在台灣的印太戰略下提出對中國的戰略，這意味著在安全議題上，過去所謂的兩岸和平穩定互動架構，必須放在印太的多邊框架下處理。也意味著在經濟上，台灣更須將對中國的經濟策略與印太友盟對中國的經濟策略同步，並尋求協調一致。也意味著台灣對中國政策無法自外於印太戰略對自由與開放的要求，這代表鞏固人權捍衛民主的基本價值必須帶回到對中戰略中。

台海安全國際化意味著台灣在設計兩岸和平互動架構時，要有意識將這個互動架構予以多邊化方式處理。我們希望達到的台海維穩不再只是存在於美中台三方，而是包括印太以及對台海穩定有相關利益的各方利害相關者，共同組成一個維護台海和平的多邊框架，在維繫台灣民主、捍衛台灣認同與保衛台灣的國際生存權等前提下，建構各方的共同認識與形成共同承諾，為台海的和平與穩定建構出可永續的多邊安排。形成這個可永續的多邊安排將會是台灣印太戰略的重要內容。

由於需要這個安排與中國在軍事及外交上有意破壞台海現狀有關，因此這個多邊安排也需要觸及如何合適處理台灣的國際參與以及台灣的國際位置等問題，同時讓台灣與其他國家的關係以及台灣的國際組織的參與可以更明晰化（如果能更正常化就更好），且有更一致的標準。

當然為了如此，台灣的行動自由度也會因此受到一定程度的限制，甚至軍事發展能力也有可能因此受到約束，但如果能因此得到台海和平的保證、台灣國際空間參與的穩定與平等，台灣與其他國家關係，以及台灣的國際組織參與可以在一個更明確與更合理的框架上獲得處理，這將會是對台灣永續發展的利多，也讓後世子孫在更有保障的基礎下自由揮灑人生。

在經濟上，雖然兩岸經濟關係十分密切，要台灣與中國全面脫鉤也是不可能的事。但畢竟中國經濟動能已經與過去截然不同，即便其對台灣國際經貿的重要性持續位於高檔，但趨勢絕對是在逐漸下降。在中國沒有改變現在的作為，持續挑戰自由與開放的基本價值時，國際供應鏈對中國減鉤是必然發展。因為台灣在國際供應鏈的角色決定了台灣對外貿易的利益定位，也因此當供應鏈對中國持續脫離時，也必然會對兩岸經濟關係產生衝擊。台灣對中經濟戰略必須要能反應這個情形，並尋求與印太友盟對中國經濟戰略的協調（意即不僅是另組供應鏈的國際協調，也會包括對中國經濟政策的多邊性協調）。

這個協調要求不僅在供應鏈議題上，也會隨著數位經濟比重日高而增加。這是因為數位工具本身是經濟管理的賦權者與放大器，因此未來的數位經濟發展就會在法規的彙整與新規則的設定上被大幅決定，因此根據什麼與立場設定規則就會是爭奪焦點。現在所謂的中規與美規分歧逐漸出現的情形，台灣對中經濟戰略就必須預見這個趨勢並發展出一個合理的框架予以處理。台灣無法把自己分裂成中規美規各一半的「一國兩規」島，這也意味要在印太戰略框架下建構對中經濟戰略，以使自己不會陷入「被雙規」的處境。

▌重新將人權與民主放入對中政策

由於印太戰略的核心價值是自由開放，雖然因種種理由不願明說，但重視民主與人權依舊是自由開放印太戰略想要促成的區域狀態。印太戰略的價值色彩是無法被抹滅的。

當在印太戰略下設計對中戰略時，同樣的，在印太戰略下的價值主張也會跟著滲入對中戰略的設計。這實際上會再一次將民主人權議題帶入台灣的對中政策中。

從馬英九執政後外交休兵的結果，導致對中國宗教自由、西藏、新疆等人權問題的關注也跟著在休息。至今台灣對中國人權問題，不管是為了「和諧兩岸關係」，或是「避免羞辱中國導致不必要的兩岸關係緊張」等，發言次數都相對較少。只是台灣避免刺激中國付出努力，中國依舊對台灣發動認知戰與在對台訊息戰加大力度，透過內容農場與重金買收網紅為其宣傳，甚至現在更開始散佈疑美論等似是而非的主張。北京深知台灣民主危及中共對中國人民持續獨裁專政的正當性，因此欲去除台灣而後快。現在台海緊張與中國意圖改變現狀會出現急迫性，與中共執政正當性受到挑戰有關。

因此現在的情形是，即便台灣高度自制不挑釁中國，但因為台灣實行民主體制，中國就視其為威脅。台灣越民主，在國際上越受歡迎，中國就會越被激怒，進而想加快統一台灣的腳步，以便將這個問題做一勞永逸的處理。因此台灣對中政策不僅不能忽視意識形態的面向，也需要在意識形態層面主動回擊，因為現在是中國自信的缺乏以及對台灣民主的疑懼，而發狂對台灣發動攻擊。台灣對中戰略必須包含有價值對決的政策，畢竟光是防衛假新聞與揭露真相，永遠無法追上釋放謊言的國家機器之腳步，也容易讓台灣在兩岸關係的處理上持續陷於被動。

▌台海爭論是民主與獨裁的價值對決，也是對台灣認同發言權的殊死戰鬥

提出合理的對中戰略以經營兩岸關係，是台灣執政者無可旁貸的責任。但面臨台海安全國際化、中國經濟前景不明、中共執政的正當性在中國也日漸受到質疑、各國對中政策同時也紛紛出現改變之際，台灣設計對中戰略的國際背景與過去已經非常不同，不僅以兩條平行線方式看待兩岸關係與外交關係進而質問孰輕孰重的思考方式，在新情勢下已不合時宜，台灣也需要發展一個處理台海安全的新框架。這個框架不僅是多邊的，也要能同時處理安全以外的項目，諸如經濟發展策略與台灣的國際安排等議題。不但過去就兩岸處理兩岸的時代已經過去，以為兩岸關係良好就可以帶來台灣國際空間的期待，也與現在印太區域普遍採對中強硬態勢的趨勢背道而馳。

在印太戰略下發展對中戰略，意味著對中戰略一定會有多邊化的台海安全管理、與印太友盟的更緊密的經濟協調要求，也必須將印太戰略以民主為優位的價值包括其中。在這個意義下，對中戰略不可能沒有價值成分，也要含有體現價值對抗的政策作為。 重要的是，這個價值對抗不僅有普世價值成分，也有台灣認同這個特殊價值在內。兩岸爭論在另一個層次，是個拒絕主體認同被抹消，反抗記憶被移除的歷史發言權之戰爭。對中政策如果無法體現同時捍衛普遍價值與台灣認同，並在現今給予一個多面性的國際框架與以支撐與管理，任何對中戰略的設計都很可能會無法到位的。

作者為讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人