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當前中國正處於邁向國家治理體系與治理能力現代化的歷史階段之中。如何理解以及實現治理的現代化，尚有許多問題待解。本文從國家治理的視角出發，對中國的官民關係問題作了理解和延伸。作者認為傳統官民關係格局依然存在，大多數中國人並沒有把政府視為一種制度，所看到的僅僅只是一個個官員。而對政府來說，他們心目中也沒有作為一種制度的社會，所看到的僅僅只是一個個“民”。但改革開放以來的實踐正在逐漸改變這種情況，隨著傳統社會的解體，儘管中國不會完全複製西方那樣的“國家社會”關係，但傳統的“官民”關係也難以為繼、有待轉型。文章僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。
在今天的中國社會科學研究概念中，「國家」與「社會」的關係可以說是核心中的核心。人們可以問，如果去除了這對關係，還有其他哪些概念能夠支撐中國社會科學的研究呢？事實上，這對關係被張揚是因為其在現實生活中的重要性，人們不得不深究其所面臨的問題、探索其未來。但同時，從研究的角度來看，很多問題也產生了。
如果要研究「國家」與「社會」的關係，首先就得假定「國家」和「社會」的存在。近代以來，包括「國家」與「社會」在內的大多數社會科學概念是從西方引入的，直接用於分析中國社會。問題在於，在人們把這些概念用於分析中國現象時，往往忘記提問，用於分析西方社會的這些概念適合於中國嗎？或者說，西方概念所指稱的這些社會現象在中國存在嗎？
就「社會」這一概念來說，中國傳統中有「社」的概念，也有「會」的概念，但沒有「社會」的概念。「社會」這個概念是從日本傳進來的。在亞洲，日本最早接受西方的思想和社會科學，在翻譯西方society時，就把中國傳統的「社」和「會」兩字結合起來了。不過，這裡已經出現了問題。在西方，無論是國家還是社會，都是建制或者制度，兩者之間存在著邊界及其各自內部的自主性。但一到中國，無論是「國家」還是「社會」，「自主性」就很難理解。
在中國，「國家」無所不在，用現代的概念來說，「國家」就是廣義政府。在「普天之下、莫非王土」哲學中，政府一方面可以深入到社會的各個角落（至少從理論上說），另一方面也被視為是負有無限的責任。在不存在任何制度制約的情況下，「自主性」的概念和「國家」毫不相關。同樣，社會的「自主性」在中國很難理解。因為「國家」的無所不在，社會的「自主性」至少在現實生活中是不存在的，而只是作為近代以來一種人們追求的理想。因此，在研究分析中，充其量人們只能假定其存在著。
在西方，「國家」存在的理性就是其普世性。在近代國家產生以來，這種普世性表現在法律、就業、福利、社會政策等等方面。如果說法律是國家的基礎，人人在法律面前平等，也就是人人在國家面前平等。西方國家從抽象原則（例如「一神教」和「自然法」）發展而來，代表的是一些抽象原則。
但正因為抽象，現實中的人們才假定各種權利的平等，近代以來各種與公民權有關的概念都是來自抽象概念。這種「假設」反過來又對現實發展產生巨大的影響。西方近代以來的所有發展，幾乎就是這些抽象原則假設的產物。
▍西方和中國「國家」概念的變化
從現實來說，西方國家的這種「普世性」也是一種「不得不」的結果。在漫長的中世紀，教會是西方的主體組織，教會聲稱其是具有「普世性」。此外，在羅馬帝國解體之後，西方發展出諸多城市，而城市的主體便是商人。所謂的「國家」就是在眾多其他組織（教會、商業組織、城市）中競爭產生的，也就是說，「國家」只是其中一個組織。為了和這些其他組織競爭，「國家」也不得不聲稱其「普世性」。在這種組織格局中，也很容易理解「社會」的「自主性」，所謂的「社會」便是除了「國家」之外的其他組織。
和西方國家的「普世性」不同，在中國，「國家」表現出來的更多的是「特殊性」。中國在春秋戰國時代結束了從前權力高度分散的封建體系，開始了從「家」到「國」的轉型，秦始皇統一中國可以說是完成了這一轉型，但這一轉型並沒有使得國家體現出「普世性」。即使被視為最具有「普世性」的科舉制度，也僅僅是從「家」到「國」轉型的一部分，就是說，皇權不想過多地受制於其家庭和家族，而轉向向全社會錄用官員。從這一角度說，較之西方長期的政治家族傳統，中國的「國家」更具有社會性。
但問題在於，「國」的中心依然是皇帝個人。儘管歷史上皇帝和官僚體制之間也形成了分權狀態，但這種分權更多地是在操作層面，而非權力來源。官僚體制所有的權力根源依然是皇權，或者說，官僚體制是依附於皇權之上的，「君臣」關係就是這樣一種體現。儘管存在著規範「君」與「臣」各自的制度（即「禮」），即君臣關係並非是簡單的兩個個體之間的關係，但在實際運作過程中，只能表現為作為皇帝和作為臣子的個體關係。從理論上說，「禮」也是要約束皇帝的行為的，但在實踐層面，「禮」被簡化成為大臣對皇帝的「忠誠」。
這種依附關係也自然地延伸到「官民」關係。實際上，中國歷史上從來就只有「官民」關係，而沒有西方的「國家社會」關係。如上所說，在西方，無論是國家還是社會都具有自主組織性，而在中國，社會從來就沒有這種自主組織性的。傳統上，無論是「社」還是「會」都是極其邊緣的群體，無足輕重。只有到了改朝換代的時候，這些邊緣群體才開始發揮作用。
在日常生活中，主導中國的是所謂的「四民」，即士、農、工、商。在「四民」中，「士」被皇權所吸納，是依附皇權的，「農」處於高度分散狀態，「工」的大部分也是直接為皇族服務的，而最具有組織能力的「商」則被安置在社會的最底層，沒有意識形態的合法性。西方的「自主性」概念和「四民」毫不相關。
這種關係維持了數千年，到了近代都沒有改變。梁啓超的觀察是對的，他認為中國人只有皇帝觀念，而沒有國家概念，只有對皇帝個體的忠誠，而沒有對國家的忠誠。的確，對大多數中國人來說，「國家」實在太抽象了，而皇帝則是實實在在的。孫中山先生說得更直接，他說中國人是一盤散沙。
▍大多數中國人對「政府」的概念
到了今天，中國出現了「國家」和「社會」關係了嗎？從研究文獻上來說，這些早已經存在了。這麼多年來，西方用什麼概念，中國的學者也使用什麼概念，步步緊跟。但從實踐層面來說，傳統的「官民」關係已經被改變了嗎？答案並不是很清楚的。
大多數中國人並沒有把政府視為一種制度，他們所看到的僅僅只是一個個政府官員。而對政府來說，他們心目中也沒有作為一種制度的社會，所看到的僅僅只是一個個「民」。例如，就政商關係來說，兩者的關係並非是兩個實體組織之間的關係，即政府和企業，而是兩個個體之間的關係，即政府官員和商人。即使在最能體現普世性的法律領域，儘管和西方一樣，中國也確立了無數的法律法規，但這並沒有體現在各個社會群體的行為上。一旦出現事情，中國人依然沒有多少法律概念，不會首先去求助於法律，而是人際關係，法律可能是最後「不得不」的一種方法。在這樣的情況下，無論是政府權力的邊界或者社會群體的權利概念都很難確立起來。
不過，在實際社會運作過程中，尤其是在社會治理方面，則已經體現出這種需求。理由很簡單，那就是，在物質層面，現代社會已經來臨。近代以來，眾多的西方思想傳入中國，但中國社會並沒有深厚的土壤或者物質基礎，因此思想僅僅停留在思想層面。但改革開放以來的實踐已經改變了這種情況。工業化、人口流動、網際網路等等因素的出現，傳統社會已經解體，社會發展不可避免地表現出「普世性」，就是說，西方社會曾經發生過的諸多現象也在中國發生了。
在此情形下，改革以往「官民」關係成為必然。儘管如其他所有東亞社會變化所顯示的，怎樣的改革也不會促成中國「官民」關係完全演變成為西方那樣的「國家社會」關係，但傳統的「官民」關係難以為繼，必須轉型了，即從兩個個體之間的關係轉型到兩個實體之間的關係。
這裡的核心問題是「邊界」。儘管中國還是「無限政府」，但這並不意味著政府和社會兩者之間沒有了邊界，沒有各自的領域。今天中國和西方的社會發展呈現出相反的趨勢。在西方，這種發展表現為國家的「社會化」。隨著「一人一票」制度的確立，社會力量大肆侵入政治領域，既不能產生有效政府，更難出現政府的「自主性」。在正常的情況下，民主成為最為保守的政體。儘管各種社會力量都希望變化，也能有效地把自己的意見表述在政治過程之中，但最終的結果是相反的，即什麼變化都不會發生。
相反，在中國則呈現出社會力量的「國家化」的趨向。在客觀層面，隨著傳統社會結構的解體，具有自治性的社會力量也在自然產生，並且速度很快。不過，就政府而言，並沒有準備好接受這樣的自治社會組織；相反，政府仍然使用傳統方式來吸納社會組織，並把社會組織成為體制的依附品。隨著經濟和科技的發展，政府在吸納社會力量的能力在迅速強化，尤其在阻止社會自組化方面。因此，社會沒有自治空間，產生不了制度化的社會。
但社會力量的「國家化」並不能等同於國家力量的強大。結果恰恰相反，不僅社會非常脆弱，國家也同樣脆弱，導致了「弱國家弱社會」的現象。一方面，無限政府，邊界無限，什麼都管。一個什麼都管的政府一定是最弱的政府，什麼都管，但什麼都管理不好，這個政府就是弱政府。就社會來說，沒有自治空間，不能組織自己，不能自己管理自己，一切都求助於政府，這便是弱社會。
從長遠看，「弱政府弱社會」治理成本越來越高，就是說這種局面不可持續，難以為繼。要改變這種局面，就是要把傳統的「官民」關係轉型成為現代的「國家社會」關係。如何轉型？人們可以把中共十八大三中全會的處理政府和市場關係的原則應用到國家社會關係。如果處理政府和市場關係的原則是「使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用」，那麼處理國家和社會關係的原則，可以表述為「使社會在社會治理過程中起決定性作用和更好地發揮政府的作用」。
如果這樣，政府就不僅應當容許更應當鼓勵自治社會的出現和發展。只有這樣，社會才能自己組織自己，自己管理自己。而政府的「更好作用」則體現在對社會實行監管，以避免「壞社會」的出現。而這個「監管」方式就是中共十八大四中全會所說的「法治」。也可以預見，在這個過程中，國家本身也會變得更為強大，因為當國家不再依靠傳統方法來治理現代社會的時候，就必須創新和發展新的更為有效的方法來治理現代社會。
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鄭永年 / 新加坡國立大學東亞研究所
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