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2021/6/27
以下文章來源於法意讀書 ，作者法意視界PKU
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✪弗朗西斯·福山|斯坦福大學 徐鏡媛(譯) |中國政法大學
【導讀】近期通過的《2021年美國創新與競爭法案》，一個顯著特點是瞄準中美科技競賽與產業競爭，主張以國家為主導，通過“產業政策”推動美國科技和產業發展。曾宣揚小政府、反干預的理念，並向全球推廣新自由主義模式的美國，為何公開反己之道而行之？
曾經的新自由主義旗手、知名政治學者弗朗西斯·福山的這篇文章，或許可以作為一種解釋。福山認為，擁抱產業政策是正確選擇，中國、日本等東亞國家的產業政策就取得良好效果，美國尖端技術投資本質上也是一種產業政策。實施產業政策的關鍵在於一個可以迴避公開政治壓力的高能官僚結構，美國曾經有一個這樣的機構——由技術官僚領導的國防部高級研究計劃局，它可以避開政治家影響。當前拜登政府的產業政策主要關注兩方面：一是科技產品供應鏈；二是低碳經濟。與二者息息相關的，是基礎設施建設。然而，美國非但沒有專門對基礎設施建設進行計劃的部門，而且每個項目都要通過提案，再經過15個聯邦機構的依次審批，才能立項。這一領域在美國一直是“政治分肥”，許多支出都可包裝為基礎設施項目，能否成立則看誰能得到支持。福山認為，美國產業振興的難點在於如何繞過極化的分權制衡政治並避免程序上的拖延，美國迫切需要一個“國家計劃”，以及一個國家級的規劃機構，基礎設施銀行或許是個好辦法。
本文由弗朗西斯·福山於2021年4月在“美國宗旨(American Purpose)”網站發表的《盛讚產業政策》(In praise of American policy)、《以美國方式來建設基礎設施》(Building Infrastructure the American Way )兩篇文章編譯而成，由“法意讀書”編譯中文版並首發，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
如何制定科學的產業政策
▍擁抱產業政策是正確選擇
我的朋友——弗吉尼亞大學名譽教授史蒂夫·羅茲將通過劍橋大學出版社出版他1984年出版的《經濟學家的世界觀》35週年紀念版，翔實且全面地回顧和解釋了現代新古典主義經濟學的許多基本概念，如機會成本、邊際主義、激勵機制、外部性、福利、消費者偏好等等。這些概念的介紹也為該書的最後幾節中對經濟思想的嚴厲批判奠定了基礎，其中質疑了許多作為其基礎的假設，如穩定的偏好、高低品位間的中立性、個人的自私性以及消費者選擇的政治自主性。
我在20世紀80年代第一次讀到這本書時，認為它是對該學科的盲目觀點的毀滅性批判。儘管新書中包含了許多修訂內容，我在閱讀修訂版時還是覺得它有點過於支持許多傳統經濟思想，這也是衡量我自己的思想轉變程度的一個標準。
現在讓我聚焦在一個對於拜登政府十分重要的問題上：產業政策。這也是政府為全力促進經濟增長而對特定經濟部門的支持。《經濟學家的世界觀》中重複了30年前對產業政策的許多常規的反對意見。政府官僚並不擅長挑選未來的技術；他們沒有切身利益在其中，也因此面臨扭曲的激勵機制和風險；最重要的是，他們有可能利用其權力來滿足政治目標而非經濟目標。該書指出了許多現實世界中產業政策的失敗，如卡特政府對合成燃料的支持或奧巴馬政府對索林卓(Solyndra)公司的補貼貸款。
然而，包括美國在內的許多國家都曾以經濟學家們並不認同的方式，成功地運用過產業政策。東亞的快速發展國家，如日本、韓國和中國，利用不同形式的產業政策實現了歷史上前所未有的經濟增長率。世界銀行1993年的世界發展報告《東亞奇蹟》中試圖偽稱亞洲的成功是由於他們遵循了正統的新古典主義配方，如穩定貨幣和財政紀律。碰巧為這一年的報告買單的日本人對這些結論不滿，因為他們知道他們已經利用了各種非正統的方式，如定向信貸來加速技術發展。世行被迫修改了研究報告，但修改得非常勉強，直到今天也沒有真正主動承認產業政策可以用來發揮良好的作用。
(圖為網站文章截圖。圖片來源：https://www.americanpurpose.com/blog/fukuyama/building-infrastructure-the-american-way/)
從關於“發展型國家”的大量文獻中得出的下述結論，有很多值得注意的地方。產業政策對一個追隨早期大國所開闢的道路的後發國家來說效果最好；當它到達技術前沿時，政府確實變得不太能預測市場的未來了。這就是為什麼近年來產業政策作為政策工具在日本和韓國日漸式微的原因。此外，正如斯蒂芬·哈格德（Stephan Haggard）所表明的那樣，成功的產業政策取決於某些政治條件，即一個能夠充分避免公開的政治壓力的高能官僚機構，這就是彼得·埃文（Peter Evan）所說的"嵌入性自主"（embedded autonomy）。
但不僅東亞國家的政府成功地處理了這一問題：美國也曾推行了一項產業政策很多年，只是沒有被貼上產業政策標籤。它被稱為國防部，由國防部高級研究計劃局（DARPA）進行尖端技術投資。我們這個時代的許多基礎技術，包括計算機、雷達、半導體、集成電路以及最有名的互聯網，都是從政府資助的軍事項目開始的。當國防部開始在像F-35這樣的項目上花大錢時，政治化就開始了，製造業被分散到盡可能多的國會區。但事實證明，當技術是新的，而且賭注沒有那麼高時，政府能夠像風險資本家一樣行事。與亞洲的快速開發商一樣，訣竅在於國防部高級研究計劃局是由技術官僚管理的，並設法避免受試圖掌控其預算和議程的政治家的影響。
拜登政府正在兩個領域推行產業政策，在我看來這兩個領域都十分合理。第一項涉及2月份一項行政命令所要求的對高科技供應鏈的審查，該命令將著眼於半導體、藥品、稀土、大容量電池等的採購。這是由新型冠疫情導致的全球半導體和醫療設備的短缺引起的。
美國和其他西方國家在此領域仍然嚴重依賴中國，僅台灣半導體製造公司（TSMC）就佔了全球供應量的50%。像英特爾這樣的老牌美國公司很早就將其製造業務外包給國外，直到意識到這造成的戰略漏洞，才於今年被迫做出改變。中國大陸已經宣布，它打算在未來幾年內重新整合台灣產業，如果真的實現的話，它將主導全球的供應。
從汽車到遊戲機的供應鏈所面臨的威脅，是高科技競爭這一更大問題的一部分。目前，中國公司華為是5G電信設備的主導供應商。
它唯一真正的對手是瑞典的愛立信公司（Ericsson），該公司產品雖然更安全，但也更昂貴。雖然中國在塑料玩俱生產方面的主導地位可能難以撼動，但絕對沒有充分的理由說明在通信開關設備等高科技產品方面也是如此。當朗訊科技（Lucent Technologies）於1996年從美國電話電報公司(AT&T)剝離出來時，美國還是該領域的主要供應商。但那些年操控話題的經濟學家們只對效率感興趣。朗訊與法國的阿爾卡特公司（Alcatel SA）合併，後者隨後被芬蘭的諾基亞公司吸收合併。此外，該公司的所有者還可以涉足其他利潤更高的行業，比如手機，而且不管怎樣使製造業成為可能的龐大供應鍊和相關知識已經轉移到了亞洲。
因此，在無人在意的情況下，製造能力就這樣流失了。當時沒有人想到，如果世界地緣政治重新兩極化，物理位置會造成很大的不同。正如《華爾街日報》最近的文章所指出的，高科技磁鐵和生產它們所需的稀土也是如此。因此，現如今迫切需要製定一項工業政策來減少在這些領域對中國的依賴。
拜登政府考慮產業政策的第二個領域是努力加快向低碳經濟的過渡。在我看來，美國目前所處的位置類似於20世紀50年代的日本或60年代的韓國：有一條相當容易預見的技術轉型之路。雖然氫氣可能是未來的燃料，但目前前景相當遙遠。我們已經在邁向一個由替代品和電池驅動的電力萬能的未來，而產業政策可以幫助加速這一進程。拜登政府宣布的基礎設施計劃包含用於補貼全國范圍內的充電站的資金，而目前缺乏充電站是阻礙消費者更快地使用電動汽車的主要因素之一。
當政府決定在任何事情上花費大量資金時，總是存在政治化的風險。我們過去是如何避免這種情況的，以及如果一個大型的基礎設施倡議真的實現了，我們如何在未來避免這種情況，將是我下一篇文章的主題。
▍以美國的方式建設基礎設施
正如我在上一篇文章中指出的那樣，產業政策的主要問題與其說是經濟問題，不如說是政治問題：在政府發放投資資金的情況下，存在著很大的危險，即資金的分配不是基於可能的經濟回報，而是作為贊助政客的一種形式。這一直是所有國有企業的致命弱點，它們往往優先考慮政治支持者的工作多於考慮利潤。
如果拜登政府對其基礎設施倡議是認真的，並且實際上能夠從國會獲得一些資金來支持它，它將不得不仔細考慮兩大問題。第一個問題是以合理的方式分配這些資金，第二個問題是清理如今圍繞這些項目的繁文縟節。
毫無疑問，美國面臨著巨大的基礎設施赤字。美國土木工程師協會定期公佈國家需求和實際支出之間的資金缺口預估；最新數字是5.6萬億美元。這個國家道路、機場和橋樑的糟糕狀況對任何從歐洲或亞洲進入美國的人來說都是顯而易見的。基礎設施是一個典型的公共產品，至少兩黨理論上一致認為需要做些什麼。不過也可能兩黨合謀阻止這種情況發生：共和黨人不想花費納稅人的錢來解決問題，而民主黨人也想讓項目夭折。
特朗普政府上任時承諾要解決這個問題，但後來卻成為如何不投資基礎設施的教科書式案例。特朗普認為這種支出是一種獎勵朋友和懲罰敵人的方式。在奧巴馬政府末期，紐約州和聯邦政府就曾達成協議，共同資助“門戶計劃” （Gateway Program），通過在哈德遜河下修建一條新的隧道來連接紐約和新澤西，從而重振東北走廊。特朗普政府通過改變了成本分擔公式使其變得不可行，人們強烈懷疑這樣做是為了報復州長安德魯·科莫（Andrew Cuomo）和控制該州政治的民主黨人。
儘管國會拒絕為他的邊境牆撥款，特朗普還是動用了國防部的建設資金。毫無疑問，隨著時間的推移，美國政府將發現更多基礎設施資源政治化配置的例子。
其他自由民主國家已經想出了更好的方法來做出這樣的決定，這些方法使它們脫離了政客們的短期計算。例如，澳大利亞有一個由職業官員組成的聯邦辦公室，他們編制了一份全國范圍內主要基礎設施提案的清單，然後根據經濟影響、與國家優先事項的一致性和可實施性對其進行優先排序。政治家們控制著最終的支出決策，但在很大程度上依賴於澳大利亞基礎設施部的建議。
美國並不是這樣做的。基礎設施一直是“政治分肥” （pork barrel politics）的典型場合，在有專款專用的時代，通過把一座橋或一個會議中心投入資金混合來購買通過立法所需的選票，就可以完成立法。我記得我定期從弗吉尼亞州北部去賓夕法尼亞州州立學院的一個輔助護理機構看望我的母親，然後從99號州際公路（“Bud Shuster Highway”）返回，這條公路連接著州立大學和阿爾托納。
圖為99號州際公路（Interstate 99）
這是一條美麗的現代高速公路，上面從來沒有任何汽車。它也從未連接過任何主要的人口中心，而且實際上違反了國家州際編號系統。它存在的唯一原因是，巴德·舒斯特（Bud Shuster）是眾議院交通委員會的有力主席，負責撰寫資助法案，而這條公路穿過他的選區。
拜登總統在4月初宣布的基礎設施計劃作為其"美國就業計劃"的一部分，在許多方面都令人欽佩。就像他的經濟刺激計劃一樣，該計劃規模宏大，雄心勃勃，達到了1.9萬億美元，這個數字實際上是需要支出的大致數額。他的新任交通部長皮特·布蒂吉格（Pete Buttigieg），以及商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）和能源部長詹妮弗·格蘭霍姆（Jennifer Granholm）受命為這一方案遊說，並幫助其通過持懷疑態度的國會。
然而，尚不清楚的是，無論最終形成什麼樣的法案，都會反映出一個確定國家優先事項的合理過程。該倡議的宣佈在華盛頓掀起了一場不體面的爭奪，將每個政客最喜歡的項目都塞進法案。拜登不會以特朗普的方式將支出政治化，讓項目隻流向在選舉中支持他的藍色州。然而，民主黨人還有其他方法將基礎設施法案政治化，他們利用這些法案來實現其他社會政策目標，如提高少數族裔就業率或鼓勵女性所有的企業，或將環境立法偽裝成基礎設施支出。共和黨人批評該提案將基礎設施的定義擴大包括對家庭護理人員或工人再培訓的支持等內容。
這並不是說像提議的那樣的大規模支出法案不能同時實現多個目標。花這麼多錢卻不把能源轉型考慮進去是很瘋狂的，我們不需要建造更多的管道和燃煤發電廠。問題是完全不同的：需要有一個國家計劃，來列出相互競爭的目標並製定明確的優先次序，讓納稅人看到正在權衡的事項。增加對少數族裔或工會僱用的要求，或進一步的環境檢查，將推遲並大幅增加新項目的成本而且直到事後才會顯現出來。也許他們值得，但提前知道他們的成本會有所幫助。
這也帶來了與官僚主義有關的第二個挑戰。目前基礎設施項目已經陷入了一個晦澀複雜的過程，需要多達15個聯邦機構批准，而且這些批准必須按順序而不能同時進行。如果一個機構在過程的最後階段提出異議，整個過程就需要從頭開始，這還只是聯邦部分。在許多州還需要通過一系列的州機構重複前述這些認證的重複程序。根據《加州環境質量法》（California Environmental Quality Act），該州的每個公民都有資格匿名起訴任何特定的項目，沒有法定時效限制。
美國將永遠無法像澳大利亞那樣，對基礎設施進行合理的資源分配。從理論上講，建立一個基礎設施銀行可能是件好事，我們可以依靠它來審查項目並推薦優先事項。但美國憲法確定了國會開支的責任，而要想從這個兩極分化的機構中獲得任何形式的立法總是需要混亂的妥協和回報。事實上，許多國會觀察家認為，取消專項撥款是一個錯誤，如果我們要在未來完成任何事情，有所作為，我們需要回到某種形式的“政治分肥”。
儘管如此，如果拜登政府真的想修復美國的基礎設施，並利用這項支出來刺激就業和生產力的增長，它就需要解決審查和實施提案的行政程序。在這一領域有許多措施可以用來簡化和加快審批，而不用犧牲每個人都認為是可取的環境和社會目標。現在最大的危險是，實現這些非經濟目標的願望將會給已經十分繁重的、自我損壞的過程再增加一層規則和檢查。
本文由弗朗西斯·福山於2021年4月在“美國宗旨（American Purpose）”網站發表的《盛讚產業政策》（In praise of Americ an policy）、《以美國方式來建設基礎設施》（Building Infrastructure the American Way）兩篇文章編譯而成，由“法意讀書”公眾號編譯中文版並首發，
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