2021/10/6

 

 

《文化縱橫》2021年10月新刊上市

點擊文末左下角閱讀原文在文化縱橫微店訂閱

文化縱橫微信： whzh_21bcr

投稿郵箱：该 Email 地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。 

✪ 賀雪峰 | 武漢大學社會學院

【導讀】在國家治理能力現代化的全域中，基層治理無疑是基礎的基礎。近年來，基層治理面臨新的機遇和挑戰，一個現象是，形式主義出現增長之勢。為什麼會這樣？如何改進基層治理，才能避免“好心辦壞事”？

作為中國著名“三農問題”專家，武漢大學賀雪峰教授長期從事農村調查，自1996年以來，先後在全國二十餘省市做農村調查，涉及基層社會和基層治理各方面。賀雪峰教授及其所帶領的學術團隊長期駐村從事農村研究，以他為核心的研究團隊被稱為“華中鄉土派”。他認為，認真研究基層治理的內在規律和邏輯，是基層治理的關鍵。在近25年的調查研究基礎上，他就當下鄉鎮治理中存在的共性問題，總結了25個定律：

體制穩定機制靈活定律、心累定律、權責不對稱定律、晉升條件效應定律、中堅幹部定律、基層精准治理不可能定律、亢奮定律、忙閑不均定律、一把手定律、背鍋定律、小概率事件防不住定律、變通定律、手段目的化定律、達標督察很重要定律、治理資源有限定律、無事找事定律、泛中心工作定律、留痕定律、權力亢奮週期定律、晉升可預期定律、重用也重要定律、壓實責任變成推卸責任定律、好高騖遠定律、專案化工程化思維不適合基層治理實踐定律、好鞍配好馬定律，等等。

這些定律反映了鄉鎮治理層面的責大權小、事物繁忙、監督氾濫、晉升嚴苛、疲于應付、缺乏激勵、壓力巨大、不確定性高、形式主義、脫離群眾等普遍問題，值得各界關注和探討。

本文原載“新鄉土”，原為分篇發佈，此處為合集整理版，文章僅作者本人觀點，供諸位思考。 

---

鄉鎮治理25個定律

推進基層治理體系與治理能力現代化，需要認真研究基層治理內在的規律和邏輯。鄉鎮治理是基層治理的重要方面。近年來，筆者在全國多個地區調研鄉鎮治理發現，雖然不同地區鄉鎮治理存在很大的差異，卻也有若干共性，其中一些共性筆者曾經有過總結，比如關於基層治理中責權利不對稱的問題，基層治理難精准的問題。結合最近調研和思考，筆者將鄉村治理中存在的共性總結為鄉鎮治理的二十五個定律，抛磚引玉，希望能推進學界和政策部門關於鄉鎮治理的研究。 

▍定律之一：體制穩定機制靈活定律（分工不分家定律）

鄉鎮是基層政權，是五級政權最低一級政權。實際上，鄉鎮這一級政權並不完備，不僅沒有財權，也沒有執法權。名義上鄉鎮也有財政所，實際上只是一個會計中心，管一管鄉鎮的財務。廣西甚至試行將鄉鎮財政所的會計職能也取消了，試行報帳制，鄉鎮財政所只是縣財政的報帳員。

鄉鎮一級人員有限，財力有限，直接接觸社會，必須面向村居，各種任務應接不暇，鄉鎮就必須要有特別靈活的機制來應對各種突如其來的任務。鄉鎮各個職能部門雖然有分工，領導班子成員也各自負責各自分管的工作，在實踐中卻往往是分工不分家，經常會在靈活機制要求下面被重新調配分組，變成一個一個攻堅克難共同完成中心工作的任務團隊，混編混崗是其中的一個表現。 

無疑，鄉鎮是有科層結構的，是由各個站所和黨委政府部門組成的，內部有級別，有分工，有體制，不過，由於鄉鎮本身資源的有限性，事務的無限性，以及各種任務的艱巨性、瑣碎性、季節性和經常的運動性等特點，造成鄉鎮工作的重點不僅是要完成各種視窗服務，各種常規工作，而且要有能力應對各種中心工作，應對各種突發情況，應對各種急難險重任務，以及能直接面對千家萬戶群眾做好組織動員工作。因此，鄉鎮一級的體制就往往不那麼重要，可以保持相對穩定的體制，而需要有相當靈活的機制，正是憑藉靈活的機制，使鄉鎮治理中可以暴發出巨大治理能量。也正是機制相對靈活，就使鄉鎮治理無需靠體制變動來提高鄉鎮治理資源的配置能力。

鄉鎮治理改革中，一般情況下不要動體制，但一定要保持靈活的機制。

▍定律之二：心累定律（鄉鎮領導為什麼忙）

幾乎所有鄉鎮幹部都很忙，尤其是鄉鎮主要領導更是忙到全年無休的地步。有一個鄉鎮黨委書記說，雙休日肯定上班，只是不必非得八點上班而可能九點才上班。聽起來好像不可思議，以為鄉鎮領導休息休息也沒有什麼不可以，實際上，鄉鎮領導可能還不只是事情多，太忙了，更重要的是他們缺少安全感，心累甚於身累。

鄉鎮事情很多，每天鄉鎮收到上級下發檔少則三四十份，多則七八十份，這些檔都要由書記鎮長批給分管領導安排工作。當前鄉鎮工作要求比較嚴，程式比較規範，尤其是會議多、檢查多，安排工作，參加會議，迎接檢查，幾乎就佔據了全部上班時間。一些重要工作就只能放在下班後和節假日來完成。重要工作往往也都是難辦的工作，很多還是上級安排的中心工作。這些工作數量不少，利用下班時間和節假日完不成，就依緊急程度先急後緩，先易後難，一件一件去完成，結果就是每一個雙休和節假日都在加班，需要加班的各種事情仍然排在那裡，看不到完成的希望。

中國正處在轉型時期，鄉鎮面向群眾，各種事情層出不窮。上級不允許基層出現任何事故，任何一次事故都可能讓鄉鎮領導之前的工作積累毀於一旦。一名鄉鎮長說，過去一年風高浪急，連續出現幾件要被一票否決的大事，幸虧運氣好，總算順利過去了。鄉鎮領導“永遠不知道下一分鐘會發生什麼事情”，越是節假日越擔心出事故，也越要進行各種拉網式安全隱患排查，以及要應對上級可能進行的各種檢查。要不斷複盤鄉鎮工作中還有那些可能的紕漏或隱患，以趕緊補上。因此，即使給鄉鎮領導休息時間，他們也不敢休息，放鬆不下來，心累。一次事故對他們的政治前途就是滅頂之災，他們就不得不身累而且心累地堅持。

從鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的差別來看，書記是鄉鎮當然一把手，一崗雙責，鄉鎮出了任何事情書記都得擔責，因此，書記就更加心累，更加睡不著。鄉鎮長要負擔鄉鎮日常工作，各種形式的實質的事務都必須要去應對，因此是鄉鎮最繁忙的人，也就沒有時間去睡覺休息了。

▍定律之三：權責不對稱定律

當前鄉鎮一級權小責大，鄉鎮範圍內出現任何問題，鄉鎮都要負屬地責任，都可能被處分甚至被撤職。相對來講，鄉鎮權力有限，不僅沒有財政權，也沒有執法權。上級給鄉鎮佈置任務，鄉鎮無條件也要創造條件完成，幾乎沒有討價還價的餘地。鄉鎮為了完成上級任務，就不得不靠靈活機制，借助各種正式非正式制度，利用各種灰色規則，依靠各種關係來擺平理順。鄉鎮範圍發生事故，鄉鎮要負第一責任，鄉鎮就不得不通過各種安全隱患排查，通過人盯人戰術，來應對各種緊急時期的緊急情況。

鄉鎮一級責大是因為鄉鎮是一級政府，要對轄區所有事務負責任，守土有責。正是通過守土有責，屬地管理，小事不出村，大事不出鄉鎮，中國轉型時期可以保持穩定。同時，也正是通過守土有責，屬地管理，國家可以防止鄉鎮借地方特殊性推脫責任，從而調動起鄉鎮工作的積極性與主動性。

中國很大，不同地區情況複雜，在國家與基層之間存在著嚴重的資訊不對稱。如果任何事情都允許基層以地方情況特殊為由來推脫責任，基層就可能借資訊不對稱找出各種推脫責任的藉口，由此造成很多本來鄉鎮可以負責解決的問題沒有解決，矛盾上交，小事變成了大事。這個意義上講，鄉鎮責大幾乎是必然的。

鄉鎮權小，主要是防止鄉鎮亂作為。給鄉鎮更大權力，看起來是與責大對稱，卻也很可能因為權大而造成各種難以監管的遺留問題，比如取消農業稅前，鄉鎮具有一定財權，鄉鎮普遍出現了借此來加重農民負擔的問題。廣西試行鄉鎮報帳制，就可以防止鄉鎮一級形成地方債務。執法權也是同樣的擔憂，因為一旦鄉鎮有執法權，也難保鄉鎮不濫用執法權。

這個意義上講，鄉鎮責大權小，是在快速轉型時期，中國應對基層複雜治理而不得不採取的一種策略。當然，這個策略也客觀上造成了鄉鎮最容易受傷。

▍定律之四：晉升條件效應定律（晉升條件越嚴苛幹部工作積極性就越分化定律）

鄉鎮一級最重要的激勵手段是晉升。鄉鎮晉升路阻且長。一般來講，從考上公務員，一年轉正後，三年就可以評定為副科級，進入鄉鎮領導班子，但是，在鄉鎮一級要晉升到正科級的鄉鎮黨委書記，往往要經過七八上十次提拔重用，且往往要經歷二三十年時間。絕大多數早早進入到科級的鄉鎮幹部，一生都走不到正科級的鄉鎮黨委書記的崗位上去。

鄉鎮幹部的晉升，不同時期有不同的條件要求，其中最重要的限制性條件是年齡和身份，此外，性別與資歷也在有些時候起作用。年齡主要指超過一定年齡就不再提拔重用，從而成為沉澱在鄉鎮的幹部，身份主要是是否要求公務員身份。

鄉鎮幹部晉升條件越包容，即對年齡和身份要求相對放寬，允許更多鄉鎮幹部有晉升機會，就會調動更多幹部為晉升而積極工作。反過來，如果晉升條件比較嚴苛，就會有比較多的鄉鎮幹部被排除在晉升可能性之外，這些失去晉升機會的幹部就可能缺乏上進心，成為鄉鎮幹部中的“老油條”，而實際上這些“老油條”可能正是當地最瞭解情況、工作經驗最豐富的“中堅幹部”。因為晉升條件嚴苛，具有晉升機會的鄉鎮幹部人數相對較少，這些相對較少的具有晉升機會的幹部，就會為獲得晉升機會而開展更加激烈的競爭，表現就是工作更加努力，更加防止被處分失去晉升機會，以及更加注意通過工作創新引起上級關注。嚴苛晉升條件，在鄉鎮幹部中造成了部分幹部的消極與部分幹部的積極之間的鮮明對立、分化。此乃晉升條件效應定律。

當前晉升條件中，將非公務員的事業編幹部排斥在晉升範圍之外，以及越來越傾向年輕化，傷害了大批鄉鎮幹部的積極性，因此是存在問題的。

▍定律之五：中堅幹部定律（失去晉升機會沉澱下來幹部積極性不確定定律）

無論採用什麼樣的晉升條件，鄉鎮一級總會有大批幹部在獲得新的晉升機會之前，就已經失去了晉升條件，比如超過晉升年齡，受到處分，事業編制等等。這些幹部長期在鄉鎮工作一線摸爬滾打，雖然超齡，其實年齡也才50歲左右，可謂年富力強的在鄉鎮沉澱下來的幹部，就是“中堅幹部”。之所以說他們是“中堅幹部”，原因就是他們年富力強，工作經驗豐富，對地方情況十分掌握，是地地道道的土官，是鄉鎮工作中不可或缺的重要力量甚至關鍵力量。

因為“中堅幹部”失去了晉升條件，通過晉升來激勵他們就沒有了可能。他們資歷深厚，經驗豐富，年齡可能也比鄉鎮主要領導更大，因此，鄉鎮領導安排工作時，這些“中堅幹部”可能會不很買帳，變成了鄉鎮幹部中的“老油條”。若鄉鎮領導知人善任，願意與這些“中堅幹部”講感情拉關係，充分信任他們，將他們安排在鄉鎮工作中的一些關鍵位置，這些“中堅幹部”就可能暴發出巨大能量，真正在鄉鎮急難險重工作中尤其在接觸群眾一線工作中真正起到中堅作用。

鄉鎮中堅幹部是鄉鎮治理中最為寶貴的人力資源。這批幹部用好了，鄉鎮治理就如虎添翼，這批幹部用不好，鄉鎮治理就難上加難。總體來講，當前鄉鎮治理中如何充分調動失去晉升機會中堅幹部的積極性，是一個問題。

▍定律之六：基層精准治理不可能定律（工作內卷定律、正規體制難以有效應對不規則事務定律）

精准治理是理想狀態，是寶貴目標。不過，基層精准治理卻是不可能實現的。之所以會要求基層精准治理，很大程度上是因為當前中國已由之前國家從農村汲取資源轉變為國家將大量財政資源輸入農村，基層治理最重要的任務之一是利用國家資源來為基層群眾服務。國家財政資源一分錢也不應當浪費。基層治理不精准，大水漫灌，跑冒滴漏，就是對人民的犯罪。

也是因此，國家必須對自上而下轉移的資源使用進行嚴格監督，基層治理必須嚴格按照國家規範和規定程式使用資源，必須將每一分錢都用到該用的地方，必須用國家資源為基層群眾提供最好的服務。

問題在於，基層群眾不是一個人，而是很多人，且基層群眾中有好人也有壞人，有釘子戶也有貧困戶，有可恨的人也有可憐的人。當然還有可愛的人和一切無所謂的人。國家資源下來了，對利益敏感的人就會想方設法爭奪資源，甚至不擇手段，老實人就吃虧，老實人也因此變得不老實。以前在村社集體中，有人占集體便宜，這個人一定會付出道德上的代價，現在資源是從上頭來的，是國家的，這樣的便宜不占白不占，能占到便宜是本事。所有人都來佔便宜，基層治理就變成了與想佔便宜人的死纏亂打。這樣的基層治理，錢是下去了，事卻難辦好，更重要的是，資源下鄉越多，群眾越是不滿，好事不好辦。這大概是當前全國所有城鄉基層幹部的共同感受了。

更大的問題是，中國地域極其廣大，不同地區情況十分複雜，中國城鄉基層的情況就更加複雜了。城鄉基層治理所要面對的大都是各種不同的各種瑣事，因此，任何一項精准的基層治理，都必須是針對當地實際情況展開的，都必須是因地制宜通過具體問題具體分析之後進行的。也是因此，基層精准治理也就表現在不同地區因應不同實際而進行了不同的治理，這種不同的治理是很難標準化和指標化的。

現在的問題是，以分配國家資源為基礎的基層治理是否精准，不能由基層自己說了算，而必須由國家來核查評估。每一個基層都會說自己治理是精准的，是符合當地實際的，實際上他們可能只是為自己的無能找理由，為自己的失敗找藉口。沒有標準就無法評估。不評估，所有基層治理就都有合理性，國家資源是否有效使用了就變成糊塗賬。

因此，評估基層治理是否精准的前提是有一套明晰的評估標準，有具體的評估指標，並可以進行自上而下的治理績效評估。

按自上而下的明晰指標進行基層治理是否精准的績效評估，基層治理必須標準化才可以參加評估，各種為“劣治”找的藉口都會被排除，“劣治”無法通過這樣的評估。同時，自上而下的指標明晰的評估，也使那些真正因地制宜的精准治理通不過，所有因地制宜都被評估為治理不精准甚至治理失敗。

自上而下的標準化的評估，也就是自上而下的督查。為了保證國家資源安全，自上而下的督查中，凡是不符合標準的基層治理都是不允許的，都是要督查、查處的。基層幹部當然不願意被查處，符合基層實際卻不符合上級標準的基層治理怎麼辦？不能辦。唯一辦法就是應付，搞形式主義，從而產生了不符合基層實際卻符合上級要求的基層形式主義的普遍氾濫。上級對基層治理要求越具體明晰，督查越嚴格，基層治理中的形式主義就越普遍和越嚴重。

基層治理中的形式主義是基層治理不精准的典型表現。也就是說，越是要求基層治理精准，反而可能造成基層治理的越不精准。 

因此，基層精准治理就必然有一個嚴重的悖論，即基層治理要精准就必須實事求是，必須允許因地制宜，而一旦允許因地制宜，就會為各種治理失敗找到藉口與理由，國家就無法對基層治理是否精准進行評估。基層治理精准必須要以基層治理標準化為前提，而實際上基層情況千差萬別，幾乎是不可能標準化的，要精准治理就必須允許因地制宜，因地制宜破壞了自上而下的標準化要求，也就造成了基層精准治理的不可能。所以，基層精准治理實際上是不可能的。不僅精准扶貧是很難的，其他基層的精准治理也都是很難的。

基層精准治理的關鍵在於高素質的基層幹部，在於基層幹部的積極性和主動性，基層幹部的積極性和主動性又來自于基層幹部的榮譽感、上級的信任和正向激勵。上級嚴格的督查讓基層幹部消極和沮喪。沒有基層幹部本身的積極性和主動性，無論如何是實現不了基層善治的。

▍定律之七：亢奮定律（白忙定律）

在多中心工作年終績效考評千分制以及頻繁的上級督查背景下面，鄉鎮主要工作變成完成上級佈置任務，而很難依據本地實際需要開展工作。上級安排的工作，任務比較明確，考核比較細緻，形式多於內容，鄉鎮領導為了獲得好的排名，就要依據上級佈置工作調配鄉鎮人財物資源，嚴格按照上級要求，扎扎實實走過場，認認真真搞形式，以在全縣各項工作排名都很靠前。各項工作排名都靠前，又沒有發生一票否決的惡性事件，五年一屆的鄉鎮換屆，鄉鎮主要領導是肯定要提拔重用的，一般幹部也都有希望順利向上晉升。

在上級嚴厲的考核督查下，以及在上級各個部門都借資源下鄉將權力觸角向鄉村延伸的情況下面，鄉鎮治理中認真對待上級要求，雖然只是搞形式走過場，卻可以通過上級各項排名來顯示出工作成績，從而也反過來給鄉鎮以巨大激勵。追求上進的鄉鎮領導熱衷於這些排名，將所有可以調配的資源都用於提升排名，處於極度亢奮狀態。問題只是，上級提出的任務要求的指標可能與鄉鎮實際有出入，且上級指標本來是要促進鄉鎮工作的，現在急於提升在縣裡各項工作排名的鄉鎮領導，卻並不關心本地實際，甚至根本不討論上級要求與本地實踐的契合性，而只關心上級指標的完成情況，指標本身成為目的，手段目標化了。這樣一來，無論鄉鎮如何亢奮，執行上級任務多麼積極，以及在全縣各項排名多麼靠前，鄉鎮工作都是脫離農村實踐的空轉。這個意義上講，鄉鎮治理中的過度亢奮，不過是一場白忙。

▍定律之八：忙閑不均定律（二八定律）

據說任何單位都是有人積極有人消極，真正做事的人只占二成，不做事的占八成。一個特別好的單位可以有八成人做事，二成人不做事。這被稱作為二八定律。

鄉鎮治理中也存在二八定律，其中關鍵是處在晉升機遇期受到晉升激勵的幹部，與缺少晉升激勵的幹部，就會表現出明顯的工作積極性的差異。有晉升機會的幹部，即使知道上級要求與鄉鎮實際有差距，做工作多是形式，除了對上級考核有用以外實際上只是治理空轉，徒耗治理資源，這些幹部也會認真對待，積極走過場搞形式，完成上級佈置的與地方實際不符合的任務。缺少晉升機會的鄉鎮幹部就對這些脫離當地實際的工作消極抵制，甚至對符合當地實際的工作也消極對待。當然，真正做對當地發展和農民有益的事情，即使沒有晉升機會的鄉鎮幹部也會獲得社會性激勵，有政治效能感與獲得感，甚至狀態十分激發。

在當前鄉鎮高度動員的情況下面，幾乎所有鄉鎮幹部都被捲入到鄉鎮治理之中，並依鄉鎮幹部所處位置而有相當不同的忙閑狀態。具體可以分成四種狀態：一是鄉鎮主要領導，主要是鄉鎮黨委書記和鄉鎮長，因為書記鎮長要對鄉鎮工作負責，他們不僅要應付各種會議和檢查，而且要分解工作，牽頭工作，對工作本身負全責，任何鄉鎮範圍的事情都必須要經手。他們不僅身累而且心累。是鄉鎮最忙的人，全年可能無休；二是鄉鎮領導班子成員，每個人都有分管工作，都要應對分管事務，都要參與中心工作，都要處理日常事務，這些班子成員一周休息一天，至少一月可以休息兩天；三是一般幹部，在中心任務比較多的時候，就會組織進入中心工作小組，休息時間就不確定了。若沒有中心工作就相對比較舒服，可以有休息時間。當然，年輕幹部可能會受到鄉鎮領導的特別關注，在休息時間填表寫材料；四是視窗服務人員，這些視窗服務人員必須要按時上班下班，在提供視窗服務時可能會有監控探頭全方位無死角監控，好處是下班後就比較自由。這些視窗服務工作人員休息時間相對有保障。

以前的鄉鎮工作具有很強的季節性，有忙季和閒季之分，忙起來鄉鎮所有幹部都很忙，閑起來所有幹部都可以休息。最近幾年，上級中心任務越來越多，監管越來越嚴，檢查也越來越頻繁，且對屬地責任很強調，為防各種小概率事件，上級幾乎每天都去安排各種奇奇怪怪的安全隱患排查，造成了鄉鎮甚至村一級“白+黑”，“5+2”的過熱狀態。

雖然是過熱狀況，鄉鎮內部仍然是忙閑不均的。 

▍定律之九：一把手定律（一把手決定治理風格定律）

過去鄉鎮有兩個一把手，分別是黨政一把手，即黨委書記和鄉鎮長。因為是兩個一把手，書記和鎮長關係往往不好處理。相對來講，鎮長是法人代表，主管鄉鎮政府工作，有簽字權和各項工作安排權力，鎮長不向書記彙報，書記就會大權旁落。強勢書記與強勢鄉鎮長就必然處不好關係，鄉鎮工作就很難開展。

當前鄉鎮不再有兩個一把手的說法，而只有一個一把手，這個一把手就是鄉鎮黨委書記，鄉鎮“三重一大”事務必須經由鄉鎮黨委會或黨委擴大會議民主決策，民主決策之後鄉鎮長才能在“三重一大”決策事項上簽字。鄉鎮決策機構是黨委會或黨委擴大會。黨委會當然就是由鄉鎮黨委委員參加的會。有鄉鎮領導班子不是黨委委員，如非黨委委員的副鎮長，人大主席副主席等，則鄉鎮並非通過黨委政府人大聯席會議來進行決策，而是通過黨委擴大會將非党委員的班子成員擴進黨委，再來決策。無論是黨委會還是黨委擴大會，黨委書記都是召集人、主持人和最後決策人。

在只有鄉鎮黨委書記一個一把手的情況下面，黨委書記個人風格就會決定鄉鎮治理的整體風格。強勢的黨委書記會讓整個班子作風硬朗，弱勢的黨委書記則可能導致鄉鎮治理各自為政。當然也可能是強勢黨委書記讓其他班子成員尤其是鎮長無所適從，弱勢的黨委書記則讓鎮長充分發揮治理才能。

無論如何，鄉鎮工作牽涉方方面面，看似級別不高，卻是高度複雜的，鄉鎮黨委書記這個崗位既需要有高超領導藝術，又特別能鍛煉人。凡是能當好鄉鎮黨委書記的人都堪當大用。

▍定律之十：背鍋定律（屬地責任有道理定律）

背鍋定律與權責不匹配定律相關，又有差異。

背鍋定律是指，在鄉鎮出現產生社會影響的事故，鄉鎮就要受到上級處分，嚴重的甚至會被撤職，以應付輿論。這就是鄉鎮背鍋定律。

背鍋定律是屬地責任的表現形式。屬地責任又是在資訊不對稱情況下面，上級調動鄉鎮工作積極性與主動性的一種制度安排。正是通過責大權小的屬地責任，讓鄉鎮在屬地範圍對所有可能出現的問題保持警惕，一旦出現問題要無條件積極應對，而不能一推了之。

正是借屬地責任，縣級職能部門向鄉鎮佈置工作，對鄉鎮工作進行檢查評估，職能部門將部門工作變成鄉鎮工作，推卸責任，不負責任。出現小事故，部門處理鄉鎮，鄉鎮背鍋，出現大事故，就不僅鄉鎮要背鍋，而且縣職能部門甚至縣委主要領導也要受處分。

鄉鎮背鍋，就為鄉鎮範圍內發生的事故找到了當然責任人，也就為社會輿論找到了出口，為平復社會輿論和回應社會關切做了應對。

以前，鄉鎮背鍋，一般會在公開處分之後進行友好操作，安排一個差不多的崗位，不久複出，或政治受到損失，經濟來彌補。當前的情況有所不同，雖然所有人都知道鄉鎮可能只是背鍋，上級在處分鄉鎮領導時，卻很可能同時讓紀委介入立案，新賬舊賬一起算。雖然可能這次出的事故鄉鎮領導只是背禍，查出過去的問題卻是不難的，這樣一來，背鍋的鄉鎮領導就真正前途毀於一旦了。

因此，可以理解當前鄉鎮領導對出現任何意外事故的高度焦慮。現在的鍋是真不好背。

▍定律之十一：小概率事件防不住定律（形式主義屢禁不絕原因定律）

中國地域廣大，人口眾多，情況複雜，又處於快速變遷時期，在全國範圍內出現各種小概率惡性事件應當並不奇怪。且因為中國規模巨大，任何小概率事件在中國都可能頻繁發生，變得常見。

在小概率事件發生以後，往往很快就會被媒體報導，造成巨大社會影響。一旦同類小概率事件不只是發生了一次而是發生多次，國家相關部門就會受到巨大壓力，也一般會安排全國各地對相關問題進行拉網式排查，以防類似事件再次發生。

以中國之大，發展之快，全國每天都會發生各種奇奇怪怪的小概率事件，各個部門也就都會安排地方進行排查。有些排查已成常規動作，比如每到節假日地方都要進行安全生產排查。上級部門在安排各種排查時，為了防範隱患，一般都會嚴格要求，嚴厲督查。萬一出現責任，上級部門就可以以履行屬地責任不力，落實上級督查不力，來對基層進行查處，責任是地方的，發了排查通知的部門可以免責。

大量嚴格要求的防範小概率事件的排查工作，到了鄉鎮就不是一件兩件，而是天天都有。如此之多的防範小概率事件的排查，佔用了鄉鎮大量治理資源，而實際上發生小概率事件的可能性極低，鄉鎮因此就用形式主義來應付上級要求。形式主義也要做，且形式主義也會耗費鄉鎮人財物力資源，結果就是，鄉鎮以形式主義應對小概率事件，並沒有降低全國小概率事件的發生率，卻讓鄉鎮忙於應付，而沒有時間和資源用於應對當地所面臨的各種真正的現實問題。

小概率事件是防不住的。全國發生惡性事件，上級部門必須要對惡性事件進行認真分析，要甄別出這類事件究竟是小概率的偶發事件，還是真正苗頭性的大概率事件。若是前者，動輒要求全國進行拉網式排查，而實際上這個社會本身是有風險的，排查並不能防範風險，卻浪費了基層真正應付苗頭性事件以及當地現實問題的資源，因此是得不償失的。非得要防小概率事件，也必定會造成鄉鎮形式主義應對。

▍定律之十二：變通定律（治理物件不規範定律）

鄉鎮治理物件是基層群眾，很多工作都必須要與群眾面對面打交道，很多細小、瑣碎和偶發的事情，都沒有預案以及制度規定，需要在面對時權宜性處理，這完全不同於簡單的視窗服務，而需要真正實踐性智慧，具有應變能力。

變通定律意味著鄉鎮中存在大量需要面對面應對、一事一議解決、以問題解決為重點而非以規則執行為重點的治理事務，這些治理事務的關鍵在於有具備高度能力的鄉村幹部。也正是鄉鎮具備能力，上級可以以屬地責任來要求鄉鎮完成各種上級安排任務。鄉鎮調用各種可能力量來完成了很多貌似不可能的治理任務。鄉鎮調用各種可能性力量的過程就是一個創造性地開展工作的過程，就是在現有資源組合基礎上達到超出現有資源條件的治理能力的過程，這個過程中，鄉鎮一定要結合當地實際，結合面對問題，對現行規定與制度進行變通，以達到治理能力最大化的效果。

鄉鎮變通規定，以及變通執行上級任務，雖然可能達到了治理目標，完成了上級任務，卻可能留下後遺症，最大的後遺症是基層治理不規範本身，從而造成有禁不止，有令不行，膽大妄為甚至違法亂紀。

為了防範鄉鎮治理中的治理不規範，國家加強對基層權力的規範，不僅要求鄉鎮完成上級任務，而是要求鄉鎮治理過程中做到程式規範、過程嚴格，上級強化了對過程本身的監管，鄉鎮可以變通空間大為減少，鄉鎮治理能力也就迅速下降。

如何在鄉鎮變通與規範之間找到平衡，而不是偏向一端，是當前鄉鎮治理需要解決的問題。將需要面對具體問題進行具體分析、需要因地制宜進行權衡判斷以及需要有一定靈活性的基層治理，完全等同于科層治理甚至等同於視窗服務，就將大大地降低鄉鎮治理的能力。

實際上，即使在當前上級對鄉鎮治理過程有嚴格規範的情況下面，鄉鎮治理中仍然存在大量對上級規則的變通和變通執行。

▍定律之十三：手段目的化定律（無條件執行定律）

隨著國家資源下鄉的是國家權力下鄉，國家監督下鄉，國家規範、國家標準下鄉，之前只要可以完成國家規定的任務，又沒有發生應當一票否決的大事，鄉鎮治理就有很高自由權，就可以有很大變通空間。現在鄉鎮治理必須按國家標準、以制度規範、循規定程式來開展，且上級為了督促鄉鎮工作，而下達各種任務，這些任務都標準化和指標化了，以便於上級檢查、考核、排名，鄉鎮治理就不僅要完成各種上級規定的任務，達到治理目標，而且還必須要辦事留痕，要在完成任務時滿足上級各種指標要求。

上級任務很多，要求也很多。所有任務與要求的根本是提高鄉鎮治理能力，讓鄉鎮治理可以更好地服務農民和發展經濟，不過，因為任務很多，指標很多，鄉鎮本來應當在完成上級任務前，結合本地實際對任務進行研判，對完成任務的具體辦法進行分析，現在的問題是，上級任務多，要求嚴，鄉鎮幾乎沒有時間、精力和能力與上級就如何完成任務討價還價或協商，而只能無條件接受任務和按要求完成任務。在多中心任務及上級嚴格督查下面，鄉鎮將上級下達各種指標當作目的，無論這些指標對於本地鄉鎮治理意味著什麼，上級要求什麼鄉鎮就完成什麼。上級下達指標的目的本來是提高鄉鎮治理能力，及達到鄉鎮治理有效的目標，從而為當地農民服務，為經濟社會發展服務，結果卻變成了鄉鎮將指標這個手段本身當作目的了。鄉鎮調動大量資源來完成了指標，卻沒有提升鄉鎮治理能力，甚至為當地發展留下隱患比如產生嚴重地方債務等等。

手段是服務目的的，過程要服務於結果，指標要用於完成任務。現在的問題是，本來是服務於目的的手段卻正在變成目的本身。一旦手段目的化，鄉鎮治理就發生了異化。當前鄉鎮治理中的這種異化現象相當普遍，亟待糾正。

▍定律之十四：達標督察很重要定律（頂格管理不合理定律）

當前，鄉鎮治理中普遍存在所謂零容忍現象，尤其是一旦被媒體曝光，造成社會影響，無論事情大小，甚至無論事情本身是非曲直，都是“見光死”。因為一件無關緊要的小事或一句掐頭去尾的錄音，鄉鎮幹部就可能受到嚴厲處分甚至前途盡毀。

之所以會零容忍，是因為當前治理體制中，傾向對鄉鎮（當然不僅僅是鄉鎮）實行頂格管理。頂格管理，就不能容許任何失誤，就要對小過失上崗上線進行處分，就要用雷霆之力來掃蕩不規範，就要講政治，守規矩，有底線，就要照單全收，舉一反三，立行立改。

十八大以前，基層治理中存在著種種不規範問題，惡化了幹群關係，破壞了黨政形象，損害了群眾利益。其中典型是屢禁不絕的吃喝風，以及各種貪贓枉法行為。針對各種治理亂象，中央以“零容忍”態度，“老虎蒼蠅一起打”，很快就遏止了治理亂象，黨風政風民風均為之一變。國家主要通過頂格管理以督查為手段，發現問題處理問題解決問題。

現在的問題是，上級過於嚴厲的督查也會造成鄉鎮治理中的不作為和不敢作為。基層治理中有很多模糊空間，灰色地帶，需要鄉鎮去探索性解決問題，探索就有可能出現失誤，對於失誤，不是一棍子打死，一票否決，而是給鄉鎮改正錯誤的機會，就很重要。

當前鄉鎮治理中尤其害怕跨級督查。省市級督查組到鄉鎮督查工作，一個細節沒有做到位，被通報了，縣委縣政府為了表明態度，往往就對被通報的鄉鎮領導進行處分，甚至讓紀委立案查處，這樣一個小失誤就變成了鄉鎮領導幹部的滅頂之災。何況基層情況複雜，總有一些無法預料到的小概率事件要發生，對這些無法預料卻發生了的小概率事件，處分鄉鎮領導，鄉鎮幹部就沒有安全感，就不僅身累而且心累，這顯然不利於基層治理的長期持續。

在鄉鎮治理已經規範的情況下面，當前對鄉鎮的督察應當以達標督察為主，而不應當繼續採取頂格管理模式。允許鄉鎮一定的探索，甚至允許鄉鎮出現錯誤，只要不是主觀上惡意，就可以採取相對包容的態度，讓鄉鎮幹部有安全感，有積極性，以及有主體性地創造性開展好鄉鎮工作。

▍定律之十五：治理資源有限定律（形式主義難免定律）

作為基層政權，鄉鎮一級實際上既無執法權、又無財政權，鄉鎮一級治理資源是十分有限的。相對于有限的鄉鎮治理資源，鄉鎮社會則往往既不規則，又事務繁多，很多鄉村事務相當棘手，必須要創造性地調用鄉鎮治理資源才能擺平理順，也是因此，鄉鎮往往有十分靈活的機制，以應對各種突發緊急情況和上級中心任務。

當前鄉鎮治理所面對的問題不只是鄉鎮社會本身的複雜性，而且有越來越多上級中心任務及規範要求。幾乎所有上級佈置下來的任務，鄉鎮都必須無條件完成，沒有討價還價餘地。上級不僅下達任務，而且提出規範性要求，對完成任務的過程、手段進行嚴格規範，鄉鎮就只能通過內部挖潛，充分調用所有可能治理資源來完成任務。

在治理資源有限而上級任務和要求幾乎無限，鄉鎮只有能力達標而上級對任何瑕疵零容忍的情況下面，鄉鎮治理就逐步只能從形式上滿足上級要求，且將鄉鎮治理的重點轉變為滿足上級要求，而真正需要解決的實際問題卻反而無力去面對，更不用說去解決了。

在鄉鎮治理資源有限而上級要求無限的情況下面，鄉鎮一級出現形式主義是難免的。鄉鎮形式主義導致鄉鎮治理空轉，真正回應當地群眾需要和服務經濟社會發展的能力和主動性都嚴重不足。

▍定律之十六：無事找事定律（管理變服務難定律）

當前鄉鎮治理中要求變管理為服務，並為此在鄉村兩級推動了很多改革，包括建立黨群服務中心，提供“最多跑一次”和“一次都不跑”的一站式服務，鄉鎮一級普遍建立了一站式辦事服務大廳，村一級則通過建立黨群服務中心為村民提供視窗服務。不僅如此，國家開始拿出越來越多財政經費為基層群眾購買社會服務，最典型的是購買社工服務。國家試圖通過變管理為服務來提高群眾的滿意度、幸福感，做到基層長治久安。

現在的問題是，鄉鎮治理中很重要的一項是對付釘子戶和搭便車者，這也是管理的本質。任何一個社會中都存在有差異的個體，或是由不同群眾組成的，其中一部分群眾對公共事業比較積極，另外一部分可能比較消極，還有極少數釘子戶可能會借公共事業來謀利。基層治理有效的關鍵是讓公共事業中的積極分子得到社會性激勵，讓試圖從公共事業中謀利的人付出聲譽或利益上的代價。正是這樣的代價防止了其他人模仿釘子戶變成釘子戶。正常群體中有極少數釘子戶，並不影響公共事業，治理有效仍然可能。如果釘子戶得到好處而不用付出任何代價，就會有越來越多人成為釘子戶或搭便車，公共事業就難以為繼，治理有效也就不再可能。

片面強調服務而放棄管理，最大的問題就是鼓勵了不勞而獲思想，鼓勵社會中的等靠要行為，積極分子就會袖手旁觀，釘子戶和搭便車者就會大行其道，結果就是無論國家投入多少財政資源來提供服務，都無法滿足對國家投入服務資源期待更高的群眾。管理變服務也就使之前本來沒有的事變成了事，也就出現了當前鄉村基層中各種無事找事的麻煩來。

市場的歸市場，社會的歸社會，政府的歸政府。政府對社會和市場的事情大包大攬，既不可能做得好，又會造成資源的錯配，因此是不妥當的。

▍定律之十七：泛中心工作定律（所有工作都重要定律）

取消農業稅前，鄉鎮中心工作有兩項：一是收糧派款，二是計劃生育，當時稱為天下最難的兩項工作，因為一是要錢，二是要命。取消農業稅後，不再向農民收錢，同時農民生育觀念也轉變了，不願多生，要錢要命的工作突然都沒有了，鄉鎮一度無所事事，學界乃至政策部門都以為可以取消鄉鎮一級政府了。

取消農業稅後，國家開始向農村轉移支付，以工哺農，以城帶鄉。大量國家資源下鄉的同時也就是國家權力的下鄉，國家標準、國家規範的下鄉，以及國家督查的下鄉。國家資源是通過各個職能部門下鄉的，國家各個職能部門的標準、規範、檢查隨之下鄉，幾乎所有國家職能部門都向農村轉移資源，佈置任務，提出要求，輸出規範，進行督查。任何一個職能部門對鄉鎮的督查，都可以通過通報和排名，形成對鄉鎮工作事實上的一票否決。

上級職能部門對鄉鎮工作的一票否決，典型且具有示範意義的是精准扶貧。國務院扶貧辦通過將扶貧任務、扶貧標準、扶貧規範、扶貧檢查相掛鉤，成功將扶貧變成有扶貧任務的地方政府的中心工作，而讓地方政府將大部分治理資源和注意力都用在扶貧這項中心工作上。

扶貧重要，環保也重要，國土資源也重要，糧食生產同樣重要，生產安全，社會穩定，沒有一項不重要。因此，所有上級佈置到鄉鎮的工作都重要，只要是上級佈置到鄉鎮的工作都是中心工作，鄉鎮中心工作泛化，鄉鎮幾乎所有時間精力資源都用於應付上級佈置下來的各種中心工作，用於開會，用於應付上級檢查。鄉鎮範圍內真正事關群眾切身利益的各項工作，鄉鎮卻無力回應與面對。

▍定律之十八：留痕定律（免責定律） 

強調基層治理現代化，首先就是基層治理的規範化，當前上級對鄉鎮治理的考核重點就是程式規範，檢查程式是否規範的重要辦法就是查看記錄。為應對上級檢查，鄉鎮治理和村級治理中，留痕就成為普遍情況。

留痕最完整的一次體現在精准扶貧中，對扶貧手冊扶貧資料的留痕。為了防止扶貧中走過場，不精准，全國扶貧工作中都要求做完整精准的台賬，且台賬所有資訊必須精准，不允許塗改，台賬內部邏輯關係必須自洽。結果，精准扶貧中，扶貧工作隊和鄉村幹部有幾年時間都用在留痕上了，列印複印資料每個村的花費都是數萬元。填表寫材料留痕成為全國扶貧幹部共同的痛苦記憶。

在泛中心工作條件下面，上級各個部門對鄉鎮的檢查，首先就是要查看台賬，會議記錄，以及完成工作時的各種照片資料。缺一項扣一分。這個意義上講，鄉鎮治理中的留痕是迫於上級檢查壓力。

實際上，鄉村兩級本身也有留痕的動力。原因是，在上級多中心工作壓力下面，鄉村兩級資源有限，很難將每項工作都真正有效開展，反過來倒存在有些工作可能不一定適合當地情況，迫於上級要求，只能勞神費力花費資源去做。做不好沒有成效，責任誰來付就是問題，這個時候，通過留痕來證明鄉村是嚴格按上級要求做工作的，工作沒有成效並非鄉村責任，這就可以起到免責的作用。

更為普遍的情況是，鄉村治理中存在著各種不確定性，隨時可能在某些方面發生意外事故。發生事故後，若鄉鎮領導能夠提供之前上級要求進行安全排查的留痕證據，就可以大大降低鄉鎮領導應負的責任。反過來，若發生事故，紀委立案調查，鄉鎮在之前工作中的任何一個瑕疵或任何一個程式的不到位未留痕，都會成為被查處的理由。

鄉鎮為了免責，積極留痕。鄉鎮乃至村一級憑空多了很多文字材料工作，鄉村幹部成為“表哥表姐”也就正常了。

▍定律之十九：權力亢奮週期定律（過猶不及定律）

在上級多中心工作和強考核壓力下面，為了提高在全縣各項工作中排名位次，鄉鎮會集中幾乎所有資源來完成上級各項工作任務。書記鎮長每天都像打仗一樣來調配全鎮資源，一項一項地完成上級工作任務，以讓每次排名都更加靠前，至少避免進入黑榜。鄉鎮每天調配資源全力應對上級各項任務，表現出鄉鎮治理中高度亢奮的一面，鄉鎮體制處於過熱狀態，“5+2”，“白+黑”正是這樣過熱體制的表現。鄉鎮還會想方設法通過向上爭取項目和透支未來資源，以完成上級任務爭取更好排名。

過度亢奮就不可持續。且這樣為提高上級工作排名而亢奮的體制，重點在排名上面，也就是按上級指標開展工作方面，而實際上上級任務與當地實際可能並不契合，鄉鎮治理僅僅成為完成上級指標的手段。鄉鎮治理並未真正接觸群眾，也沒有解決當地現實問題，而只是體制空轉，也就是所謂認認真真搞形式，扎扎實實走過場，虛事一堆，實事沒有。這樣的形式一多，就無法再激發出鄉鎮幹部的熱情，鄉鎮幹部中缺少晉升機會的“中堅幹部”首先變得消極，甚至直言批評。鄉鎮長期亢奮所透支的人財物力也難以為繼，鄉鎮因此就可能由亢奮轉向疲軟，沒有內在動力，又不得不應付上級各項工作情緒就變得尤其負面。

鄉鎮工作疲軟，各項工作排名靠後進入黑榜，上級點名批評。恰好發生了一件小概率事件，鄉鎮主要領導被處分，甚至撤換，鄉鎮工作成為全縣有名後進鄉鎮，鄉鎮所有幹部都失去提拔重用機會，鄉鎮就要進行整頓。一個打了雞血的鄉鎮黨委書記再來動員鄉鎮幹部進入亢奮週期。

▍定律之二十：晉升可預期定律（縣委書記提拔幹部自由裁員空間受限定律）

縣委書記掌握著全縣幹部晉升的權力，一名優秀的縣委書記應當知人善任，將最願意擔責且最有能力的幹部提拔重用到關鍵崗位上去。“路線決定以後，幹部就是決定性因素”。選拔優秀幹部並安排到重要崗位，是縣委書記履職的重要方面。

縣委書記可以從各個方面瞭解全縣幹部，包括工作業績，應對急難險重任務的擔當與能力，為人處事。既可以通過當面接觸又可以通過其他管道來瞭解幹部情況。縣一級科級幹部加起來也就百十號人，正科級幹部就更少了，縣城範圍副科級以上幹部可以說是一個熟人社會。縣委書記也是這個熟人社會中的一員，雖然縣委書記可能剛來時間不久，因為縣委書記是全縣一把手，掌握大局，各方面資訊全部匯總到這裡，縣委書記是很容易對全縣幹部情況有深入瞭解，從而是可以做到知人善任的。

不過，在當前多中心任務的模式下面的，及在當前各個職能部門都對鄉鎮工作進行考核的情況下，鄉鎮工作排名情況本身就成為縣委書記決定提拔重用幹部的重要前提。一個鄉鎮各項工作都排在全縣前列，在鄉鎮換屆中縣委書記卻沒有提拔重用，這幾乎是不可能的。縣委書記十分欣賞的鄉鎮主要領導連續多次進入全縣黑榜，縣委書記也不便於再提拔重用了。

在縣鄉體制中，最重要的激勵是晉升，到了換屆時間，每一個副科以上幹部是否應當提拔重用以及提拔重用到什麼程度才算合適，全縣幹部都有一桿秤。雖然縣委書記可以因為知人善任或任人唯親將本來不應當提拔的人提拔了，這個縣委書記卻很可能在全縣付出公信力喪失的代價。

▍定律之二十一：重用也重要定律（職務細分激勵與每次晉升機會都不能錯過定律）

大學畢業考上公務員，試用一年正式入職，順利的話三年就可以晉升為副科級，也就是鄉鎮副職，一般就進入到了鄉鎮黨政領導班子，成為鄉鎮領導。這樣來看，在鄉鎮工作起點並不算低，大學畢業二十多歲就成為鄉鎮領導了。

不過，從進入鄉鎮領導班子開始，要晉升到正科級的鄉鎮黨委書記，十分不容易，絕大多數鄉鎮幹部都在未到晉升到鄉鎮黨委書記之前，就已超過了繼續晉升的年齡限制。

作為最為重要的激勵機制，鄉鎮晉升可以分為提拔和重用。提拔就是由較低職務提到較高職務，重用則是雖然職級相同重要性卻有差別。為了激勵鄉鎮幹部，當前鄉鎮晉升中設定了很多細分的職級，且幾乎每次鄉鎮換屆，鄉鎮幹部都有機會被提拔重用。每次晉升機會都把握住的鄉鎮幹部就可能晉升到鄉鎮黨委書記上去。

從提拔來講，一般副科級領導，兼黨委委員的副科級領導，鄉鎮黨委副書記，人大主席，鄉鎮長，鄉鎮黨委書記，每一級都可以說是提拔。職務相同，由比較不重要的二三類鄉鎮調入一類鄉鎮，是重用。在同一個鄉鎮，同一職級，由排位靠後的職位到排位靠前也是重用，比如由不兼黨委委員的副鎮長到兼任黨委委員，由人大副主席到副鎮長，都可以算作重用。

只有通過重用，排到同一職級幹部前列，下次換屆或屆中幹部調整，才有機會提拔。正是通過不斷的小步快跑，一步都不錯過，鄉鎮幹部有可能在超過晉升年齡之前提拔到鄉鎮黨委書記位置上。一旦能當上鄉鎮黨委書記，將來就有可能提拔為縣領導，至少會在縣重要局安排局長職位。這樣就有了一個相當完美的鄉鎮幹部結局。 

一個很年輕的鄉鎮幹部進入小步快跑的晉升（提拔重用）序列，就必須要把握住每次機會，一次都不能錯過，錯過一次，後面次次錯過，一生也就無法達到預期目標了。

鄉鎮幹部晉升既要靠個人努力與能力，又要靠個人運氣。當前上級督查比較多，一次鄉鎮分管工作出了紕漏，上級處分，就會失去評優晉升機會（比如一年內不得提拔重用），雖然看起來處分對個人影響不大，以及當前鄉鎮幹部幾乎人人都被處分過，實際上鄉鎮幹部十分忌憚被處分，因為處分可能影響政治前途，一次的影響決定他們一生啊。

▍定律之二十二：壓實責任變成推卸責任定律

在防小概率事件、任何小概率事件都要追究責任的背景下面，因為屬地管理，鄉鎮就不得不因為發生小概率事件而背鍋受處分。當這個小概率事件的影響比較小時，處理可能就不是很嚴厲，僅僅是鄉鎮分管領導被處分。若小概率事件足夠惡性，且社會影響大，上級相關職能部門甚至縣委主要領導也會受到處分。更嚴重的是紀委立案查處，結果，不僅在小概率事件防範中有失職，而且紀委發現了縣主要領導的其他問題，一併移送司法，這下麻煩就大了。

客觀地講，小概率事件是防不住的，在鄉鎮治理資源有限的情況下面，用一萬倍資源去防萬分之一，這是不可能的。因為小概率事件太多了，防不勝防。不過，發生小概率事件造成惡劣社會影響，就要追究責任，總要有人背禍，鄉鎮分管領導以及主要領導受處分很正常。

現在的問題是，如果之前上級職能部門曾發通知要求鄉鎮排查隱患，鄉鎮又恰恰發生了類似事故，鄉鎮在之前是否進行過排查，就會對處分輕重產生影響。上級下發通知，鄉鎮未予理會，出現問題必然罪加三等。上級未發通知，上級就有責任。 

在實踐中，上級就必然傾向不斷向鄉鎮發各種整改、排查通知，要求鄉鎮壓實責任，排除隱患，避免造成事故。各個職能部門都發通知，都要求整改，鄉鎮每天都要收到上級幾十份文件，鄉鎮資源有限，也就只能從形式上應付，形式主義由此產生。  

上級職能部門通過向下要求整改，壓實責任，在大多數時候只是為了萬一發生事故時推卸責任。實踐上，小概率事件是防不住的，鄉鎮在面對上級海量壓實責任的整改排查要求，也就很無奈。

上級部門要承擔的責任是對各種可能事故本身進行分析研判，真正小概率事件，就是防不住的，只能在發生之後正常應對。對於一些具有苗頭性的事件則應當進行防範。中國很大，每天都會發生各種各樣的事故，對這些事故本身進行分析研判，哪些是小概率事件，哪些是苗頭性事件，然後著力讓基層防範苗頭性事件，才是正確的壓實責任而非推卸責任。

▍定律之二十三：好高騖遠定律

幾乎所有鄉鎮黨委書記都希望在自己任期內做出偉大政績，既為人民服務，也為晉升服務。為了做出政績，鄉鎮黨委書記一般會最大限制動員人財物資源，包括透支未來資源。做出政績的辦法有兩個，第一個是在當前上級考核壓力巨大的情況下，將鄉鎮主要資源用於完成上級任務，獲得上級好的排名，各項工作都在全縣居於前列；第二個是集中資源打造亮點，尤其是與精准扶貧、鄉村振興等帶有很強政治性的中心工作結合起來，做出耀眼的示範。

不過，從實踐中看，這個世界實際上是不可能無緣無故產生奇跡的。每一項鄉鎮工作創造出來的經驗做出來的政績，往往都造成了大量遺留問題。結果，幾乎所有鄉村幹部主要難點工作就是化解之前做好事創經驗所形成遺留問題。

當前鄉鎮工作中最難的事情就是化解之前做好事所形成遺留問題，甚至鄉鎮一級有一半以上的資源要用於處理各種“好心辦的壞事”。

超越歷史發展階段，不顧現實條件，拍腦袋決策，就必然會拍屁股走人。這樣的好事做得越多，將來的基層治理就越難。 

▍定律之二十四：專案化工程化思維不適合基層治理實踐定律

基層治理包括鄉鎮治理往往不只是要建設一項工程，完成一個任務，而更多是通過建設工程和完成任務來動員群眾、組織群眾，因此，與其說鄉村治理是工程性的，不如說鄉村治理是政治性的。只有通過工程和專案建設動員群眾參與，將群眾組織起來，讓群眾自己熱愛自己的生活，自我教育、自我管理、自我服務，這樣的鄉村治理才能算達到目標了。

當前鄉鎮治理中，因為國家資源通過專案下鄉的形式進來，項目往往是獨立於群眾生活甚至是獨立于鄉鎮治理的，專案構成了鄉鎮治理和群眾生活的背景或基礎，沒有變成鄉鎮治理和群眾生活的內在部分。在專案落地過程中，專案化思維和工程化思維成為慣例，由國家為農民提供服務，鄉鎮協助，農民群眾什麼都不用做，等靠要就行，滿意高興就行。這樣一來，群眾就成為了客體，就必然會形成不勞而獲的依賴思想，而不是自己動手去建設自己的美好生活。依靠國家的美好生活顯然是不可能持續的。

鄉鎮治理的核心是政治性的，是動員性的。鄉鎮治理必須要真正接觸群眾，將群眾中的積極分子發動起來，產生社會激勵，約束釘子戶，最終將農民群眾組織起來，讓農民群眾變成建設自己美好生活的主體。只有當農民群眾組織起來，成為了主體，各種自上而下的項目才能最有效地發揮作用，鄉村治理也才能真正有效。

專案化思維的問題在於只關心專案，而忽視了通過專案來動員群眾和組織群眾的過程。只有將群眾組織起來，鄉村治理才有效。

▍定律之二十五：好鞍配好馬定律（單項改革難成功定律）

一般來講，買一幅好鞍，努努力是可能的。不過，買了好鞍，就應當配好馬，好馬比好鞍可能就貴多了。有了好鞍好馬，一般的騎馬人也似乎不合適，而應當對騎馬人進行嚴格培訓以配得上好鞍好馬。這樣一來，看起來只是努力買了一幅好鞍，最終要形成配套，花費就遠遠不只是買鞍的錢，而是整個系統的改進。

當前鄉鎮治理中存在著各種單項推進的思維，忽視了農民生活的整體性和鄉鎮治理的有機性。只有當我們有能力對現存複雜性有了深刻認識，我們才可以一步一步進行改變。當前鄉鎮治理中，存在太多拍腦袋決策，結果好心可能辦了壞事。這些表現在工程上，又表現在服務中。比如，給農民建抽水廁所，就必須要建生活污水管網，生活污水管網的建設費用十倍百倍于建沖水廁所。再比如為節約耕地而不允許農民土葬，結果是土地可能節約了，農民的生命倫理也要發生改變。再比如非得要農民種雙季稻，農民不種，村幹部就想方設法進行幫種、補貼，結果造成了嚴重的村級負債等等。再如，為了減少村幹部職權，將兩個行政村合併為一個村，這樣看起來村幹部職數減少了，村幹部報酬支出也減少了，結果是兩個村合併造成各種矛盾，很多年都難以化解，且因為行政村規模過大，超出了熟人社會，村幹部管理不過來，農民辦事也不方便，就只好再強化村民小組的功能。

這個定律說明，傳統是有力量的，改革不能太隨意，更不能太任性。創新不能變成開玩笑，任性就會付出代價。

 

 

---

本文原載“新鄉土”，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。 

 

 

《文化縱橫》雙十一限時優惠訂閱

(10.26～11.11)

2022年全年雜誌 192元

2022年全年雜誌+電子刊 242元

另有折上折專屬活動

 (點擊文末左下角“閱讀原文”即可訂閱新刊)

 

閱讀原文