《文化縱橫》2021年12月新刊發行

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《文化縱橫》郵發代號：80-94

✪ 馬修·羅揚斯基（Matthew Rojansky）

✪傑里米·夏皮羅（Jeremy Shapiro）

✪ 繆奕楠｜翻譯

【導讀】為何一個國家的智庫工程日益龐大，卻沒能對其國家政策和公眾利益起到明顯的積極作用？這是自冷戰結束以來，美國社會各界普遍感到困惑的事。本文從智庫內部視角，犀利揭露了今天美國智庫面臨的嚴重的聲譽問題。

作者指出，在上個世紀，智庫還被認為是一種將科學原則和嚴謹性引入政策制定的機制，智庫專家也有極高的社會地位。如今，智庫卻淪為其資助者的說客，其商業模式變成了一種渠道和影響力銷售業務。智庫的活動目的是爭奪資金、操控信息、擴大影響力，而不再是產生新想法或為決策過程提供有益信息，因此也就逐漸失去了公眾信任。一項民意調查顯示，只有20%的美國人信任智囊團。政策專家們被視為龐大且浪費的華盛頓建制派的一部分，對許多美國人來說，智庫沒有給國家帶來什麼利處，它們的唯一明顯目的，就是為政客們提供大棒，推動無休止的黨派紛爭。

作者認為，讓智庫失去獨立性進而喪失公信的罪魁禍首，是華盛頓根深蒂固、愈演愈烈的黨派政治。對此，解決之道是建立一種新的良好評估體系，以研究準則、獨立建議能力和意願等，而不是單純的排名，來作為評估智庫的標準。

文章原載《外交政策》（Foreign Policy），轉自“法意觀天下” ，原題為《為什麼所有人都討厭智庫》，僅代表作者觀點，供讀者思考。

為什麼所有人都討厭智庫

“那麼，你是做什麼的？“這句令人討厭的開場白，華盛頓環城公路上無處不在，也足以在家庭晚宴上，把對話扼殺在搖籃裡。問題是，我們是職業的政策專家，更糟糕的是，我們是在智庫工作的專家。這意味著我們要穿著華麗的西裝，就歐洲安全和核武器等複雜而嚴肅的話題，對國家媒體發表意見。和其他專家一樣，我們的牆上掛著一排排學術證書，在華盛頓和其他地方，擁有高層人物的人脈網絡。 

但是，我們的家庭晚宴上，沒人認為這會給我們帶來什麼與眾不同的見地。我們的親戚們，對世界上正在發生的事情和美國應該採取的措施，有他們自己的想法。他們不理解為什麼我們名字後面的字母抑或是我們的智囊團席位，意味著我們有資格做出更好的政策選擇。其他受過高等教育的專業人士，則沒有這個問題。你的堂兄弟們，通常不會看著一個醫學博士的眼睛說，“有意思，但我對如何做心臟手術有自己的看法。” 

簡而言之，我們的家人愛我們，但是討厭我們的工作。最糟糕的是，我們自己也明白為什麼。畢竟，如果智庫專家對政策有著如此深刻的見解，為什麼結果總是如此糟糕？即使華盛頓沒有留意，大多數家庭飯桌旁的人都本能地知道，這個智庫工業綜合體並沒給國家帶來什麼。英國公司Cast From Clay最近的一項民意調查顯示，只有20%的美國人信任智囊團，而我們的家庭——我們可以證明——並不在其中。 

如果我們連親人的支持都得不到，那麼是時候面對現實了：美國智庫正面臨一個嚴重的聲譽問題——我們恐怕也是活該。 

▌  01   ▌

為什麼會這樣？人們並不討厭公共事務從業者。他們欣賞救急人員——消防員、緊急醫療服務人員和警察，儘管對於後者，他們有時頗有怨言。人們十分尊重眾志成城的軍隊。聯邦文職人員龐大的官僚機構，可能會讓人感到沮喪，但當它關閉時，人們也會懷念它。美國人會欣賞給自己發社保賬單的人，運營國家公園的人，或是確保牛奶裡沒有剃須刀片的人。即使當人們抱怨郵政服務或國稅局時，你也不會聽到他們說，他們寧願自己投遞信件，或者拎著一個錫杯去找鄰居討錢。換句話說，政府執行的大多都是普通人理解的必要事項，即使人們不喜歡它們。

和那些高貴的職業相比，精英主義的、親政府的智庫，簡直就是一個把戲，為的是讓那些自視甚高的對話在華盛頓的雞尾酒會上順利進行，而美國的其他地方則對此不屑一顧。正如一位同事所言，智庫工作者只能從飛行常客計劃和同行那裡得到尊重。(多虧了COVID-19，航空公司現在也不怎麼尊重我們了)。除此之外，政策專家們被視為是龐大而浪費的華盛頓建制派的一部分，他們的存在或許弊大於利。對許多美國人來說，智庫的唯一明顯目的，就是為政客們提供大棒，讓他們在無休止的黨派紛爭中互相打擊。

遙想上個世紀，智庫曾被認為是一種將科學原則和嚴謹性引入政策制定的機制。就像大學一樣，隨著時間的推移，它們將積累知識，成為專業知識中心和潛在革命性想法的孵化器。在他們的多樣性中，他們會互相挑戰，並創造一個競爭性的，甚至是頗具對抗性的，但仍然是基於事實的政策構想審議過程；通過這個過程，真理——或者起碼是最佳實踐——最終會浮出水面。他們會像智識的風險投資人一樣，在那些有可能最終取得政府要職的人身上下注。

所有這些功能都在不同程度上繼續發揮作用。但正如我們的家人隱隱感覺到的那樣，上述願景，沒有一條能真正描述當今智庫行業的主流現狀。事實上，智庫的商業模式正朝著令人不安的方向發展。隨著行業的擴張，隨著外界社會變得越來越兩極化，隨著對資金的競爭越來越激烈，一些智庫已經變成了倡導組織，甚至是說客。政黨想要的是忠誠的宣傳者，而不是吹毛求疵、含糊其辭的學術跟屁蟲。而且，潛在的捐贈者希望經驗豐富的“神槍手”在正確的時間，向正確的目標發射他們自己的政策子彈。

《紐約時報》2014-2017年的一系列調查顯示，智庫的商業模式，已令人不安地變成了一種渠道和影響力銷售業務。對一些人來說，重點不再是產生新想法或為審議過程提供信息，而是推銷那些促進資助者利益的想法。這是一筆再明了不過的交易，屢見不鮮。在過去的三十年裡，華盛頓的遊說業務出現了爆炸式增長，私營部門、富人甚至外國政府都轉向了華盛頓的那些你方唱罷我登場的權力掮客們，以求在對自己重要的問題上獲得影響力。資方對於智庫的生存和成功至關重要，但他們也可以很容易地將資金轉移到其他地方，因此智庫面臨著迫切的壓力，即必須滿足資方的需求。可以說，一些資助者甚至跳過了中間人，建立了他們自己的專門智囊團。

如果追逐資金是問題的起因，那麼華盛頓根深蒂固的黨派政治文化及其不絕於耳的迴聲便是問題何以演變成今日之地步的罪魁禍首。在氾濫激增的新媒體、社交媒體和虛假信息的叢林中，智庫從業者們為了控制信息而相互爭鬥。孤獨的聲音會被淹沒，所以政策專家們會像政黨一樣組成團隊。一些團體，比如右翼的美國傳統基金會(Heritage Foundation)和左翼的美國進步中心(Center for American Progress) ，甚至明確設立了遊說機構，以開展他們的公共慈善分支被禁止從事的倡導工作。這種法律上的虛構模糊了本該出於公共利益的無黨派研究的邊界，使其變得和白宮前街上的那些遊說宣傳組織沒什麼不同。

事實上，在這些令人沮喪的趨勢之外，行業裡仍然有無數值得尊敬和讚揚的現象，在華盛頓和更多其他地方有許多出色的工作成果。但是，當一些機構一直在兜售和鼓吹影響力時，而幾乎所有的機構都有時這樣做，這就使得普通公民不可能區分出誠實的智庫和不誠實的智庫。其結果是，政策界變成了一個巨大的沼澤，在那裡，那些兜售影響力的人的蠢話甚至玷污了最博學、最獨立的政策知識分子。這就是智庫存在形象問題的原因。因為華盛頓有遊說和黨派問題。我們必須做得更好。

▌  02   ▌

昆西治國方略研究所（Quincy Institute for Responsible Statecraft）最近發布的一份關於智庫行業現狀的報告得出了類似的結論。該報告明智地主張採取一系列措施，以減輕明顯的利益衝突，並提高智庫的透明度。該報告稱，從長期來看，資金更加透明的好處將超過任何短期的聲譽損害。關於境外資金，它建議智庫遵循外國代理人登記法(Foreign Agents Registration Act, FARA)的要求註冊為“外國代理人”。它還表示，智庫可以做更多的工作來預測和披露與資金、項目或個人相關的明顯利益衝突，以幫助消除任何不正當的跡象。

這些主意都能在一定程度上有所增益，但智庫的黨派之爭和兜售影響力的問題根深蒂固。近幾十年來越來越多、越來越大的智庫和相關組織的湧現是問題的另一關鍵。機構越多，它們爭奪捐贈資金就越激烈，於是力量的天平就會從供職於智庫的專家轉向那些有能力為他們買單的捐贈者。隨著政治兩極分化的加劇，捐贈者要求證明自己忠於黨派分歧中的一方。為了生存，更不用說競爭和繁榮，智庫面臨著真切的壓力，要把黨派和捐贈者的利益放在首位。再多的透明度也無法解決這個根本性的財政問題。

基礎經濟學認為，如果資助者-專家關係中的一方擁有了所有的權力，那麼供需就會失衡。如果智庫數量減少，資助者不能那麼輕易地將其黨派或特殊利益觀點強加給專家們。

沒有單一的、明顯的解決方案，不過是時候該更認真地對待整個智庫行業的聲譽和信用危機了。要做到這一點，一種方法是智庫共同出資成立一個獨立的評級機構，類似於金融業的標準普爾(Standard and Poor's)或穆迪(Moody's) 。這與賓夕法尼亞大學的全球智庫指數(Global Go To Think Tank Index)等排名不同，後者更類似於《美國新聞與世界報導》(US News & World Report)對高校的排名。

重點不是對智庫之間的相對比較進行排名，而是要提供一個良好的認可印章，以評估它們遵循良好的研究實踐準則並提供真正獨立的政策建議的能力和意願。至少對於美國的機構來說，獲得評級的條件應該是嚴格的披露要求、在合法的情況下揭露外國代理人登記、審計符合免稅的公共慈善機構的其他最佳做法。正如投資者不願投資於低評級債券一樣，潛在的智庫捐助方也會發現，評級是避開那些不採納最佳做法的機構的有效捷徑。

即使有了這樣的系統，政府也必須實施更嚴格的規則，以保護公眾利益不受智庫倡導活動的過度影響，就像它有義務保護註冊遊說者一樣。例如，當一屆新一屆政府從意識形態一致的智庫中挖掘潛在的政治任命人選時，它應該像對待從白宮前街招募的註冊遊說者那樣，對這些人進行同等程度的審查、道德要求和披露。如果智庫從一家公司或外國政府獲得了資金，他們在政府中就不應當被安排進行能夠影響其資助者的相關政策制定工作。

最後，美國政府和智庫自己都需要認真考慮，在境外資金的問題上，什麼才是合適的。外國代理人登記最終也只是一個披露要求。更困難的問題是，為什麼以及是否應該允許外國政府和公司向有影響力的美國人支付報酬，讓他們在曾經和未來的同事面前宣揚自己的觀點，其中一些人將來會擔任政府高官。但國會至少應該考慮禁止免稅的美國機構接受任何旨在影響美國外交政策的境外資金。如果接受者認為境外資金是“好”的，或者至少是無害的，那麼選擇接受這些資金的機構也應當願意遵守強制性披露要求，並在外資工作和政策倡導之間設置防火牆。

這些想法有機會被智庫或政策制定者採納嗎？也許。至少有些人會支持這樣的改革，因為他們在評級和監管體系中看到了機會，該體系通過董事會監督和定期審計來強化他們已經存在的控製手段。一個評級系統將幫助這些正直的智庫向資助者、政府和廣大公眾證明他們的誠意。另一些人則不願接受這一觀點，他們可能要么通過轉移到盈利性遊說和免稅研究之間的灰色地帶生存下去，要么與新規則相衝突，蒙受聲譽上的後果，甚至有可能身敗名裂。市場力量和個人偏好將作出決定。

無論如何，我們的親戚將會更好地理解智庫是什麼，當晚餐的談話轉向政策時，我們可能會開始獲得更多的尊重。我們的家人或許永遠不會學會熱愛我們的工作，但至少它們不再會是談話殺手，像現在這樣。

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