《文化縱橫》2022年12月新刊發行

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【導讀】最近印發的《擴大內需戰略規劃綱要(2022－2035年)》明確指出，中國的發展必須要以內需為主導，這是人民生活的現實需要，是大國經濟的必然，也是國際環境發生深刻變化的要求。然而，究竟什麼是“內需”？內需能靠什麼來拉動？隨著各地逐漸放開，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，還面臨哪些限制和挑戰？

本文認為，《綱要》裡強調的“內需”，就是消費和投資兩項。其中，刺激消費的辦法固然是重要的，但不能忽視資本積累，因為投資才是經濟增長的動力。

文章指出，過去數十年裡，中國經濟的一個鮮明的特點或者優勢，就是非常重視資本積累，隨著固定資本投資增速明顯下降，中國經濟增長率也在下降。通過分析可以發現，在中國，提升私人部門投資意願進而促進資本積累的效果有限，私人低投資意願在國際和國內都已成為結構性問題，短期內難以解決。相反，中國的獨特政治經濟制度，使得國家經濟增長並不主要為私人資本積累所決定，而是在國家總體戰略規劃下由國家來引導資本積累。

為此，作者建議，大規模的公共投資刻不容緩，而且新一輪的投資不能繼續以保守財政和地方政府表外融資的思路進行。技術上最穩妥的財政方案，就是中央政府借債，然後給地方政府轉移支付。此外，公共投資可以不限制在基礎設施等回報低的行業裡，還應該鼓勵公共投資主動填補私人投資不足的領域。

本文原題“放開之後，建設新發展格局還面臨哪些挑戰？”，由作者授權文化縱橫新媒體原創發布。文章僅代表作者觀點，供諸君參考。

許準 | 紐約城市大學經濟學副教授 

最近，黨中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要( 2022 －2035年)》。這是一個重要的宏觀戰略文件，全面地給出了構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的具體方向。這裡面明確指出了，中國的發展必須要以內需為主導，這是人民生活的現實需要，是大國經濟的必然，也是國際環境發生深刻變化的要求。

這個戰略文件的出台可以說正是時候。在新冠疫情爆發以來，中國由於成功的長期的疫情管控，得以在整個世界陷入公共衛生危機的時間裡，維持著相對平穩的發展。到了2022年，毋庸諱言，隨著傳染能力更強的病毒變種的出現，舊的疫情應對方法也受到了極大的挑戰。從2022年初以來，諸多國際輿論又頗有些幸災樂禍的撿起了疫情初期的老調，認為中國遇到了難以克服的困難。在這種總體上不樂觀的情緒引導下，一度不少分析者以及社會群眾，把大部分困難情況歸結到嚴格的疫情管控政策上，似乎只要能回到沒有疫情也沒有清零的過去，情況就會好起來。

且不論在疫情長期化的趨勢下，我們是否可以回到疫情前，更關鍵的問題在於，現在的一些困難並非完全是被疫情和管控所製造的，而早已經在形成過程中，所以簡單的“回到過去”恐怕並不是一個可行的辦法。在逐步放寬疫情管控政策的當下，不少人開始認識到，中國經濟依然面臨著很多疫情和管控之外的長期性挑戰，中央出台的《綱要》就直接觸及到了這裡面的核心問題。

《綱要》裡強調的內需，總的來說，就是消費和投資兩項。這兩項缺一不可，《綱要》的提法是消費有“基礎性作用”，而投資有“關鍵作用”。沒有消費的提升和健康發展，國內循環不能實現，也不能滿足人民群眾日益增長的美好生活需要；而沒有投資的合理增長與優化，經濟的持續增長無從談起，在部分領域的赶超和新產品新技術的誕生也就沒有了物質基礎。

消費和投資的並重，是一個重要的角度。在一些輿論裡，說到內需，往往只重居民消費。刺激消費的辦法固然是重要的，然而卻不能忽視資本積累，因為投資才是經濟增長的動力。而現有的鼓勵資本積累的手段，卻並沒有充分發揮我國的體制優勢，對於大規模投資政策的必要性看得不清。

實際上，對於市場經濟來說，居民消費往往是容易調控的一項。老百姓收入多了，自然就能多消費，這在中國這樣的發展中國家尤其如此。但是投資和資本積累卻經常涉及更加複雜的問題，從馬克思，凱恩斯到如今，已經有了諸多理論和爭辯。這篇短文就著重討論中國投資的合理增長優化的問題。

在過去數十年裡，中國經濟的一個鮮明的特點或者優勢，就是非常看重資本積累，換句話說，就是除開國民生活中的必要消費，一大部分可以用來投資的資金都用來投資了。應該說，這個特點貫穿了計劃時代到市場時代。以2018年為例，中國的儲蓄率大概是45%，而美國是18%，日本是25%，印度是30%，其差別可見一斑。從投資的角度看，在2018年，中國的投資佔國內生產總值的比例是大約44%，而美國，日本和印度分別為21%，24%和32%。從1980年到2018年，中國的全社會固定資產投資的平均年增長率大約為20%，作為一個部分類似的指標，美國同期的私人固定資產投資只不過每年增長5%左右。

但是，值得注意的是，在2014年之後，中國的資本積累明顯進入了一個新的階段，固定資本投資從2000年代的高速增長，除開2000年代後期全球經濟危機造成的短期衝擊，總體上變得大大放慢了，從過去一度20%以上的年增長率下降到了疫情前的5%左右。部分由於這個變動，中國經濟增長率從2000年代的接近10%，逐步下滑到了2019年的6%左右。這個成績在全世界依然是耀眼的，但是穩定放緩的趨勢也是明確的。這種明確的放緩已經對經濟社會的諸多方面產生了重大影響。不管是近年來的“躺平”，“消費降級”，還是非正規經濟和不穩定就業的增加，都是在這一大背景下的產物。

那麼，是什麼因素導致了資本積累的放緩呢？中國的經濟模式裡面，掌握投資的有兩種力量，也就是私人部門和國企/政府部門，往往遵循著不同的投資決策方法。有意思的是，在過去一些年裡，私人和公共投資都明顯放緩了，我們依次來探討這兩種投資。 

私人部門的投資不足是一個老話題。比如早在經濟放緩初期的2016年，不少人就希望用更少的管制措施和更高程度的市場化來提高私人資本的投資意願。這種分析方法和應對固然有其道理，但是如果說中國模式裡面實際上長期存在著管制和乾預，那麼經濟趨勢放緩顯然不能直接歸因到這種長期因素上面來。更重要的是，在諸多新的去管制和市場化的政策出台之後，私人投資的意願並沒有出現趨勢上的變化，所以問題還是出在別處。

有一些分析已經指出，中國經濟放緩過程跟利潤率的下降有重要關係。不少研究者發現，中國規模以上工業企業，甚至整個中國經濟，在2010年代都出現了利潤率下降的現象。利潤是私人投資的指揮棒，獲取利潤的空間小了，投資自然就要下滑。從規模以上工業企業的總利潤來看，儘管在2000年代，基本每年能夠實現20-30%的增長，從2014，2015年開始就明顯出現了增速下降，之後儘管有波動回升，但是沒有大的轉折，比如疫情之前的2019年，利潤總額更是有了比較大的下滑。因此就算沒有疫情的影響，可以想像2020年依然會是不樂觀的一年。

分析人士經常把產能過剩作為利潤指標下降的一個重要因素。這裡所指的就是中國工業有巨大的生產能力，卻有效需求不足，從而產能無法充分利用。比如，根據華爾街日報報導，2018年，中國的產能足以生產4300萬輛車，卻只生產了2900萬。鋼鐵，煤炭，混凝土等都是長期困於產能利用率低。然而，中國的現代經濟至少從1990年代開始就長期存在產能過剩的問題，而且根據相關研究，90年代的產能過剩比現在更為嚴重，那個年代的增長卻也是相當快速的。因此，在過去這若干年裡的產能過剩本身不足以解釋私人投資的明顯下滑。

另外一個經常被提到的因素就是勞動力成本上漲。中國經濟的高速增長產生了對新增勞動力的穩定需求，於此同時，勞動力報酬也長期保持增長。在2000年和2018年之間，在城市正規部門，平均勞動報酬每年增長13%，本身超出了經濟增長率。有些學者把這個稱呼為劉易斯式的增長過程，並認為在過去若干年裡，中國可能已經跨過了劉易斯拐點（也就是說不再能壓制勞動力工資上漲速度）。

產能過剩和勞動力成本上漲這兩種解釋，實際上暗含著兩種頗為不同的邏輯，甚至在某些意義上是彼此衝突的。產能過剩，或者說有效需求不足的理論，經常意味著經濟剩餘過多的歸於某些部門（如部分產業和企業），其他部門的剩餘以及勞動者報酬總體不足。而勞動力成本上漲，或者說利潤擠壓這個理論，卻又意味著勞動力的報酬在國民收入中比重的升高已經能壓低企業利潤率，進而導致投資不足。

我認為，在中國這個社會經濟背景下，實際上這兩種情況能夠同時存在相當長的一段時間。中國在全球分工裡面的地位使得中國資本只能獲得很有限的一部分剩餘，而這種剩餘的獲得實際上基於中國龐大而相對廉價的勞動力。在過去十多年裡的經濟增長期裡，中國勞動力逐漸獲得了稍多一點的報酬。

中國的產能過剩，本身就是國際分工的一個結果，意味著中國資本沒有足夠的壟斷權力，也就實際上無法把勞動力成本上漲充分傳導到國際市場上，只能自己內部消化，也就是以降低利潤率的代價來維持國際市場上的競爭力。因此，在中國就出現了一個少見的消費不足與利潤擠壓同時進行的經濟發展過程。從根本上說，在過去數年出現的疲軟現象，就是中國舊有的增長模式在持續保障勞動者報酬與資本積累同時高增長的時候表現出了乏力。

這種雙重長期性下行趨勢的存在，無疑對中國的政策制定提出了新的挑戰。一種應對產能過剩的方法就是增加有效需求，比如家庭消費。但是這也意味著需要更多的提高勞動報酬在國民分配中的比例，這也會加劇利潤擠壓的趨勢。同樣的，如果中國單純的只是給私人部門減少政策干預，或者減稅讓利，而不改變在全球分工當中的地位，最後的成本自然是國家或者勞動者來承擔，這也不利於增加有效需求。

在前些年經濟疲軟出現之後，實際上政府已經試圖利用一些臨時性的政策來進行補救。這些政策的出發點往往是緊縮，比如直接去產能或者其他結構性的改革。這些緊縮政策對就業和民生的負面影響很直接，涉及的面也很廣，政治成本很高。要被砍掉的產能往往也是地方政府的重要財產支柱，因此地方上推行也有困難。而且，砍掉落後產能，並不會必然提升中國產業的國際分工地位，所以好處有限，而壞處不少，在現在整個情況不樂觀的條件下，更是不可輕啟。 

好在，中國在私人部門之外，還保留了強有力的政府調控干預手段以及實力雄厚的國有部門。這種獨特發展模式使得中國一方面可以集中力量辦大事，在重點領域進行突破，提升國際分工中的地位，另一方面可以充分利用大規模公共投資來創造有體面待遇的正規就業，以應對私人投資不足和增加社會有效需求。根據現在中國經濟的體格，中國完全可以拿出更大規模的公共投資和政府支出。

那麼，為什麼中國在過去一些年裡，沒有能夠拿出足夠的公共投資呢？我認為，不同於私人部門追逐利潤，公共部門的投資不足，很有可能跟經濟部門對於政府支出，債務，赤字等一系列問題的整體思路有比較直接的關係。

在相當長的一段時期裡，我們經常能聽到對大規模政府投資的負面評價，尤其是對於上一輪“四萬億”的批評。比如說，有分析者認為由於政府的大規模投資，導致政府的債務太高，容易引發金融危機。國外媒體對於中國的債務水平更是有長期的悲觀的討論。如果我們仔細的研究相關數據，就會得到一個更為複雜的認識。

首先，中國（中央和地方）政府債務主要是內債，而且在總體上是可控的。如果我們考慮整個非金融部門的債務佔國內生產總值的比重，中國跟世界各國比較，債務水平並不屬於特別的高。以疫情之前的2019年為例，中國大陸的政府相對負債水平不僅低於法國，英國這樣的老牌發達國家，也低於新加坡，香港等亞洲發達經濟體。在2008年和2019年之間，中國政府債務總體上增長了120%，這當然是不小的增加，但是中國的經濟也維持了平均7.8%的增長，而且在此期間建設了全國的高鐵網絡等新時代的基礎設施。可以說，如果沒有這些大的舉措，中國經濟（乃至世界經濟）的情況比現在會糟糕得多。

其次，中國新增的政府赤字也處於可控的水平。中國在2000年代的高速增長期，每年政府支出每年平均增長19%，但是赤字佔國內生產總值比重一直不高。反而到了2010年代，中國的政府支出增長放緩了，赤字比例反而逐漸上升到了疫情前的4.9%。因此，赤字的比例增長並不是因為政府支出的特別快速增長，而更多的是由於政府的收入增長大大放慢了。這裡面實際上顯示了中國政府的兩個充滿張力的思路：一方面強調減稅，尤其是給企業減稅，比如2010年代推行的營業稅改增值稅改革，僅在2012到2018年間就減少了兩萬億人民幣的稅收；另一方面，各級政府仍然維持了相當程度的支出，維持經濟和就業穩定。這兩個目標一起就會同時產生減稅和赤字開支。

由此可見，中國的債務問題並不傷筋動骨，而且赤字其實來自於兩種不同思路的衝突，而不是簡單的政府支出太多。更多的市場化，更多的減稅讓利，不太可能會改善中國的債務問題。那麼，對於債務和赤字的擔憂又來自何處呢？我們可以回到上一次“四萬億”的歷史背景，來探討這個問題。

在2008年全球危機之前，出口在中國的經濟增長中佔有重要地位。而當危機開始之後，外部需求大幅度減少，中國的淨出口短時間裡下跌了約40%。由此，中央迅速的頒布了號稱“四萬億”的大幅度刺激計劃。但是實際上根據學者的研究，政府表內開支只承擔了了財政刺激的四分之一左右，餘下的四分之三都被“外包”到地方政府表外開支這一層。

在中國的稅制下，地方政府需要負責大部分的地方公共開支，但是能獲得的稅源有限，而且直到近些年才能運行赤字。因此，地方政府如果要增加開支，一個方便的渠道就是間接的從地方政府融資平台來向銀行或者銀子銀行借錢，而且當時對於這些融資平台的監管沒有那麼嚴格。

由此，我們可以看出，政府在“四萬億”計劃中不同思路的衝突也是非常明顯的。一方面，政府非常明確需要增加公共開支，但是另一方面，政府又在政府財政問題上趨於保守，盡量避免赤字和債務。正如一些分析者指出的，技術上最穩妥的財政方案，就是中央政府借債，然後給地方政府轉移支付。然而實際的操作方法，則是把任務交給地方，任其在政府資產表外進行金融“創新”，如此的支出增加就不會在政府帳目上明確表現為赤字。

最終，地方政府的融資平台以及其他國有企業承擔了巨額的投資任務，以及其附帶的債務。正如上面提到的，中國的債務在2008年之後迅速的增長，總的非金融部門債務從2008年的6.5萬億美元增加到了2019年的36.8萬億美元。這個里面的主要的增長項目是企業部門的負債，其占國內生產總值的比重從2008年初的約95%迅速增長到了2016年初的超過160%。而在企業負債當中，國有企業又是大頭。到2018年年中，大約有82%的企業債務是由國有企業承擔的。

這些承擔的債務裡面，私人企業參與很少，這是不是因為國企把私人資本擠出了呢？這個可能性不大。因為這些刺激支出裡面，很大一部分是基礎設施和社會福利建設，所以短期經濟回報是很有限的。根據2013年全國政府債務的審計，超過60%的地方政府表外借債都投資在市政建設，交通和社會項目上了。

“四萬億”造成的債務總量在中國整個經濟總量裡面並不算誇張，然而由於財政上的保守思路，推動了監管放鬆和地方政府的大量表外借債，使得整個風險上升了。地方上融資平台借貸的抵押物往往就是土地的價值。這種金融操作在土地價值和房地產業整體發展良好的時候是可以維持的，但是一旦資產價格不再上漲，甚至下跌，那麼就會給這種舉債模式帶來巨大的壓力。

所以說，上一輪“四萬億”在穩定中國經濟方面發揮了重要作用，而其帶來的債務和金融風險，實際上本身根源於保守財政思路。這一點並不是完全不會改變的，我們要學會吸取過去的經驗教訓，及時調整思路，而不是因噎廢食，把大規模公共投資這個中國的製度優勢給放棄了。

更何況，正如前文所述，中國要維持合理的經濟增長，目前面臨著多重挑戰：短期內是疫情和經濟的平衡，長期則是要應對資本積累的放緩。短期長期挑戰在這一刻同時交匯，的確是一個非常的局面。這個時候，如果只寄希望於私人部門在放開疫情管控之後就會迅速提高投資，重新把經濟推動起來，那麼是很有可能是會落空的，因為在疫情之前，私人投資就已經動力不足了。這種動力不足的來源是深刻的，結構性的，而不是簡單的減稅讓利可以扭轉的。

大規模的公共投資刻不容緩，而且新一輪的投資不能繼續以保守財政和地方政府表外融資的思路進行，而是完全可以堂堂正正的國家舉債。只要能夠維持中國的合理增長，短時期的債務是值得的。而且，不能把公共投資限制在基礎設施等回報低的行業裡，而是應該鼓勵公共投資主動填補私人投資不足的領域。有些分析者，抱著財政保守主義的教條不放，覺得政府的大動作會造成一些另外的問題，讓人有冬烘腐儒之感。這就好比，火車跑得慢了，我們需要的是趕緊拿起最方便可靠的鏟子往爐子里送煤，而不是害怕手上要磨出繭子。

我們還要認識到，中國面臨的整體社會問題，並不單單是經濟增長一方面。說到底，黨領導國家實現經濟增長，也是為了實現人民對美好生活的嚮往。大規模公共投資的增長，有利於正規就業的增加，有利於國民收入中勞動份額的提高，社會分配更加公平，讓我國進一步推動消除貧困的努力，還能夠有力的推動綠色低碳的經濟，對於美好生活的建設有直接的推動作用。這正是符合中央擴大內需《綱要》精神的。

另外必須提及的是，從整個世界經濟的角度來看，人類社會總體上處於增長乏力的時代。以主要的發達國家為例，增長的黃金時代主要發生在二戰之後一直到1970年代的幾十年裡。在1970年代的所謂滯漲危機之後，主要的西方資本主義經濟體都出現了明顯的增長率下滑的現象，這個趨勢一直持續到現在。很多經濟學家將這個現象稱為“長期停滯”，來刻畫這個長期的資本主義歷史趨勢。

“長期停滯”的成因複雜，但是其中很關鍵的一點，就是全球資本對於資本積累的積極性下降。並不是資本的利潤率出現了問題，而是一方面資本利潤率有上升的趨勢，另一方面，資本願意把利潤進行再投資的意願不斷下降。所以，哪怕是拋開中國的製度特點，私人資本在發達國家也已經進入了一個安於低資本積累的世界歷史時期。

中國的獨特政治經濟制度，使得國家經濟增長並不主要為私人資本積累所決定，而是在國家總體戰略規劃下由國家來引導資本積累，這是我國過去幾十年長期增長的一個根本性的製度基礎。如果不能繼續堅持這樣的資本積累方式，中國陷入西方式的“長期停滯”也不是沒有可能的，這樣的後果對於我國在如今和以後復雜的國內國際局勢當中會有很不樂觀的影響。

總的來說，每一種增長模式都有其客觀的演化規律，但是，通過合理的政策應對，我們可以讓經濟增長回落的過程盡量平緩，盡量減少對社會正常運行的影響，同時培育新的增長動力。這是中國特色社會主義體制長期的實踐，也一直是人民群眾的重要期許。如果應對得當，現在的暫時困難，完全可能轉危為機，成為新發展格局的起點。 

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