台灣政論第三期—增選立委的檢討
作者：朱伯文
(中華民國六十四年十月號)
增選立委的檢討:
選舉，在其他民主國家決定政權的輪替；在我們的社會，只不過是數年一度的民意測驗。為什麼不讓人贏得痛快，輸得甘心?二年多的時間開了不少會，研究再研究，竟訂定不出合法合理的選舉辦法，未免擇惡固執。而選舉疑義的解釋，操之於執政黨人控制的業務機構，誰敢想望其公正無私！——編者—
一、前言
鑒於二十多年來，政府每辦一次公職人員 選舉，選舉法規幾乎沒有例外的要檢討修改 次；修改以後，又必然公開聲明:「一次比一次進步」。但六十一年合并辦理中央民意代表增加名額選舉和省縣市地方公職人員選舉以後雖然政府也會檢討過一次，也會成立「選舉法規研修小組」，擬訂了「公職人員選舉罷免法」草案，但公文報到行政院，卻被擱在一邊，今年改選增額立法委員，仍然是三年以前的原「選舉辦法」，僅在實施細則部份，技術性的 細微末節修改了少數幾條。關於候選人自辦政見發表會的限制條款，還是行政院會議討論的時候，蔣院長特別加以指示才是刪改了的，黨政主管人員的「擇『惡』固執」，不免合人深感訝異。 我說「擇●惡●固執」，並非無的放矢。 六十二年四月初三日中央日報載:「政府即將成立『選舉法規研修小組』，期針對現行選舉法規及選舉事務，展開深入之研究檢討，並提出建設性改進報告，以為日後革新選務之重要參考資料。據瞭解：此次中央民意代表增額選舉，一切法規均係初創，且在匆忙中完成，致有疏漏抵觸或不完整情事。今後增額選舉將定期繼續舉辦，政府為使選務工作一次比一次成功，決議成立「選舉法規研修小組」，將針對此次選舉得失作深入研究。」六十三年十月十九日中央日報載:「內政部長林金生，昨天在新聞局記者招待會報告民政業務時指出：內 政部已完成『公職人員選舉罷免法』草案，即將報行政院審核送請立法審議。他說:現行公職人員選舉罷免法規，不但中央與地方不同，且省、市亦不統一；各方迭有建議，制訂統一的選舉法典，以適用於中央及地方各種公職人員的選舉，俾簡化法合，免於繁雜。內政部乃報准成立『選舉法規研修小組』，邀集有關機關代表及專家學者共同組成，進行研修工作， 現已完成『公職人員選舉罷免法』草案初稿。」同年十二月廿四日聯合報載：「國家安全會議昨天舉行指導委員會議，一致決定：自由地區增額選出的立法委員三年任期屆滿後，應即改選。同時辦理增額中央民意代表選舉的基本法規——『動員戲亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法』，立即進行檢討，並作必要的修正。......本年六月二十七日中央日報載：「行政院院會通過修正『動員戲亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法施行細則』.......。對於候選人自行辦理競選活動，修正案加以放寬，刪除施行細則第七十七條第二項『自行辦理之競選活動，應經候選人全體三分之二同意；候選人為二人者，並應經候選人全體同意始得為之』的規定。這項修正，係行政院長蔣經國，於院會討論修正案時所作提示，俾使候選人除於參加辦公競選活動外，也可巡行自辦其他競選活動......」
我做「文抄公」，抄錄這許多新聞報導，乃是說明，現行中央民意代表增加名額選舉辦法，在朝者檢討的結論是:「在匆忙中完成」;「疏漏抵觸」，「不完整」，「不統一」。所以報奉行政院核准，設立「選舉法規研修小組」草擬統一的「公職人員選舉法典」，集合了主管官員和學者專家，耗費了將近兩年的時間，草案擬好了，有關選舉的所謂「國家最高決策機關」，國家安全會議，竟好像不知道有這回事，全不認帳。在我們在野者看來，已經不合情理；但還「決定」：對於辦理增額選舉中央民意代表的「基本法規」，「立即進行檢討，並作必要的修正」。現在選舉辦法公佈了，仍然是三年以前的舊法規，內容一個字沒有改動，只是在實施細則方面作了幾處技術性的修訂。第七十七條第二項的刪除，還是行政院蔣院長在院會討論時臨時「提示」。我說主管官員們「擇惡固執」，應該不算求全責備罷！
二、選舉辦法的檢討
此項「基本法規」，即「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」，可議之處委實太多，全文五十三條，至少有九條有問題。特就管見所及，逐一加以檢討分析，對於民生憲政和地方自治，或不無一得之助也。
第二條:
「動員戡亂時期在自由地區增加左列中央民意代表名額之選舉，悉依本辦法之規定：(1)國民大曾代表(2)立法院立法委員，(3)監察院監察委員。現行國民大會代表、立法委員及監察委員選舉罷免法律有關選舉之規定，除本辦法援用者外，於前項增額中央民意代表選舉不適用之。」
這是以行政命合變更法律的明顯例證。憲法第三十四條規定:「國民大會之組織，國民大會代表之選舉罷免，及國民大會行使職權之程序，以法律定之。」第六十四條規定：「立法院立法委員依左列規定選出之：(中略)立法委員之選舉及前項第二款至第六款立法委員之分配，以法律定之。婦女在第一項各款之名額，以法律定之。第一百三十條規定:「中華 民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權。除 本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者 有依法被選舉之權。」第一百七十條規定: 「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統 公布之法律。」第一百七十二條規定：「命合 與憲法或法律抵觸者無效。」
增額中央民意代表選舉辦法，是行政院草擬，國家安全會議通過，總統公布的，沒有經過立法院完成立法程序，不能稱為法律，只能稱為「選舉辦法」，也就是一種條文形式的行政命令，命令與憲法或法律抵觸者無效，更無權將現行有關法律停止援用。動員戡亂時期臨時條款第六項雖說「動員戡亂時期，總統得依下列規定，訂頒辦法充實中央民意代表機構，不受憲法第二十六條、第六十四條及第九十一 條之限制。」那只是限於各機構的名額不受憲法規定的限制，並非中央民意代表的選舉可以不必依據法律，更沒有凍結第一百七十條的立法程序。因而訂頒選舉辦法代替選舉法律與變更選舉法律，全是違憲的作法。六十一年國民大會第五次會議的時候，我會就過去中央民意代表增選補選辦法有違憲法規定問題提出口頭質詢，未蒙探納，殊屬憾事。尤其合人難以索解的，六十一年辦理選舉以後，主管官員，學者專家，全認有制訂法律的必要，政府並會正式設立「選舉法規研修小組」，研訂統一的選舉法典，草案已經擬好了，選舉前夕，突然又說有待商権的問題很多，擱置不用，決策階層如此「擇惡固執」，所謂「憲政」，所謂「法治」，不知將何以自圓其說?
第九條:
「立法委員之增加名額，依左列規定選出之： (1)自由地區之省及直轄市選出者，其人口在 二百萬人以下者，五人;其人口超過二百萬人者，每滿七十萬人，增選一人。(2)一部份為自由地區之省選出者，一人。 (3)自由地區山胞選出者，一人(4)自由地區職業團體選出者，八人，其名额之分配如附表。 (5)僑居國外之國民選出者，十五人。」
國民大會第五次會議，修改憲法臨時條款增列第六項:「動員戡亂時期，總統得依下列規定，訂頒辦法充實中央民意機構，不受憲法第二十六條、第六十四條及第九十一條之限制。......」其目的，確實在「充實中央民意機 構」。因為現有中央民意代表，絕大多數是行 憲初期在全國各省市各地區選出者，時間已有 二十多年，大陸又已淪陷，無法按期改選，其難以代表「此時此地」的「民意」，原屬無可 爭辯的事實。可是，「漢賊不兩立，主業不偏 安」，中華民國的法統不能不維護，反共復國 的國策不能不貫徹，為了補救起見，才有增加 自由地區中央民意代表名額，以充實中央民意 機構的決議。既然決定「增加」，決定「充實 」，幅度就不宜過小，人數就不能過少，否則 和五十五年第四次會議決議的「增選補選，不 是同樣不能滿足「在此地成長的」青年知識份 子的意願嗎?事實上，增加名額選舉辦法第八 條、第九條、第十條所規定增加的國大代表、 立法委員、監察委員名額，為數均嫌過少，尤其是立法委員，憲法規定可以「代表人民行使 立法權」，即「議決法律案、預算案、戒嚴案 、大赦案、宜戰案、靖和案、條約案及國家其 他重要事項之權」，以及，在開會時，「有向 行政院院長及行政院各部會首長質詢之權」。 職責重大，真正可以代表人民監督政府，增加的名額少了，在立法院不能發生影響力。這一 辦法，三年以前總統合頒後，我就會為文檢討 認為幅度過小，與「充實」的原意不符，希望 以後選舉，能按本辦法第十一條：「第八條至 第十條規定之名額及其分配，依本辦法第四條 辦理改選時，總統得視事實需要調整之」的規 定，大幅加以調整，那裏知道，今年增額立法 委員改選，僅因人口自然增加，在台灣省增加 了一名，執政黨的輔選決策，又是支持原任立 委競選連任，其將使有政治參與興趣者大感失望是顯然的!
第十九條:
「中華民國人民在其本籍或在各該選舉區內繼續居住六個月以上，會在高級中等以上學校畢業或應普通考試及格，而無左列情事之一者，年滿二十三歲得申請登記為增額國民大會代表或立法委員之候選人，年滿三十五歲，得聲請登記為增額監察委員之候選人,......」 人類的智愚賢不肖，無法求其平等，但政治地位應該力求平等，這是孫中山先生民權主義「平腳不平頭」的學說。雖然建國大綱第十五條有「凡候選及任命官員，無論中央與地方皆須經中央考試鈴定資格者乃可」的指示，但那是行憲以前的事，行憲以後，政府立法行政均應遵照憲法規定。憲法並未規定公職候選人要有什麼積極資格，人民的被選舉權，只有年齡限制，並無資格限制。第八十五條所定「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度」，和「非經考試及格不得任用」，是對行政機關任用或選拔公務人員而言，民意代表應不受此約束。現行國大代表選舉罷免法第五條：「中華民國國民年滿二十歲，而無左列情事之一者有選舉權，年滿二十三歲，而無左列情事之一者有被選舉權。」立法委員選舉罷免法第六條同，監察委員選舉罷免法第六條：「依法有選舉權年滿三十五歲者得被選為監察委員」 從憲法法律的這些條文看來，增額中央民意代表選舉辦法「畫蛇添足」，增列學歷及考試及格的限制是不合理的。何况民意代表是代表人民說話的，不是代表人民做事的，只要選民認為可以代表公意說話就行，沒有必要具備什麼學歷資格。有高中以上學校學歷可以作候選人，沒有就不能作候選人，剝奪了部分人民的被選舉權，也限制了人民的選舉權，與普通平等的民選原則決不相符。第廿九條：「選舉總事務所，置委員七人至十一人，組織選舉委員會，指揮辦理自由地區增額中央民意代表選舉事宜，其委員人選 由總統派充之，並指定一人為主任委員......」 選舉總事務所是辦理選舉業務的最高權力機關，可以審核選舉人及候選人之資格，可以解釋選舉法合疑義，在現代民主國家，多係由各合法政黨共同組成，任何一黨不能超過組成份子的半數，以免操縱控制，使選舉結果有失公平。本辦法只規定委員人選由總統派充，不提政黨。事實上，雖然「七至十一」人中，有一兩名在野黨員，一切大權操在執政黨人及民政官員掌握之中，其公正性與公平性，實難示信於國人。省以下各級選舉事務所組織，缺失亦覆相同。
第四十四條：
「增額中央民意代表之選舉，由最高法院檢察署檢察長，督率各級檢察官執行監察職務。 ------」 自由中國的法官，多有執政黨黨籍，檢察官也是法官，他們有黨團組織，有黨團活動，由檢察人員監察選舉，其公正性與公平性亦難示信於國人。
第四十八條:
「增額中央民意代表選舉之候選人數未超過各該選舉區應選出之名額時，應以各該區候選人所得票數，超過各該選舉區應選出之名額除該選舉區選舉人總數所得商數十分之一為當選。」「一人候選」，「同額候選」，台灣自實 行所謂地方自治，辦理公職人員選舉以來，輔選人員經常導演此類「傑作」，因為只有不競當選，執政黨提名候選人才有獲得勝利的把握至於如何造成此種局面，威迫利誘，花招非常之多。但因「一人候選」，一票也可以當選，引不起選民投票的興趣，投票率太低，觀感上大成問題，又不得不用鼓勵或強制的方式要求選民投票。對於當選問題，輿論界有主張改投同意票者，執政黨又怕投反對票者多，拒絕接納，因而想出如本條所規定得票比率。但所謂「十分之一」，嚴格檢討起來，像花蓮台東區，立委當選名額只有一人，如果沒有廢票，則只要有百分之十的投票率，就可以當選了。 二十年前，新竹市市長選舉，就因為「一人候選」，投票率低至百分之十，有關方面認為不好看，要求改進，但不在鼓勵他人競選方面著 手，捨本逐末，似非民主選舉所應有的作法。第四十一條:「選舉無效，應即重選，但局部選舉無效，顯不足以影響選舉結果者，不在此限。」
這一條文的本身，好像沒有可以評議之處，但如查考其所以有此規定的原由，就可以瞭解內容並不簡單。民國四十六年，政府辦理省議，會議員暨各縣市縣市長的選舉，輔選人員在投開票所玩弄所謂「安全措施」，違法舞弊，花樣百出。就中高雄縣某某幾個投票所，開票的結果，投票率很高，但黨外候選人的助選員發現沒有投票的選民很多，因為投票與否，身份證有無戳記可以證明，因而收集這一地區選民的身份證，向法院提起選舉無效的控訴。法官查對結果，證實發票開票有舞弊情事，原應判決選舉無效，重新辦理選舉，但宣判的時候，判決書說明:全縣投開票所有百數十處，僅僅少數幾個投票所有不法情事，不足以影響全縣選舉結果，所以應認選舉有效。其意是說，除非原告能收檢全縣選民身份證，查對所有投開票所的發票開票結果，必須過半數有不法情事始能宣判選舉無效。試問黨外候選人如何能收檢全縣選民的身份證呢?有了這一判例以後，修改選舉法規，增列此項條文，為投開票所玩弄「安全措施」預留開脫餘地。用心之深，可以想見。但其不合情理，不合法理，也是「司馬昭之心，路人皆知」的。 第四十八條:·「選舉訴訟，歸該管高等法院或其分院管轄，應先於其他訴 訟審判之，以一審終結，並不得提起再審之訴。前項訴訟準用民事訴訟法之規定。」這一條是輿論界和學者專家們，經常聚訟紛紜莫衷一是的規定。不少人指出，民事訴訟價值三千元以上的財債案件，如不服初審判決當可提起上訴；某些案件尚可上訴到最高法院 ;公職選舉，關涉到人民的基本民權，關涉到民主政治的真實與偽裝，也關涉到主辦人員的守法與非法，一審終結，判決錯誤，沒有補救餘地，也會有過判決不當如五十七年台南高分院對新化鎮長林進丁當選無效判決的先例。尤其自由中國的高等法院，不屬於司法院而屬於行政院管轄下的司法行政部，司法審判不能完全獨立。因而主張選舉訴訟應有再審機會，最低限度，審理選舉訴訟案件，應探合議庭制， 期能減少誤判。主管機關則認為，選舉糾紛如 果可以上訴，則時間稽延，影響政治秩序，殊非所宜，因而「一審終結」制度，不能變更。 我原是支持「一審終結」制的，自有前述林進丁案例後，覺得再審也有理由，希望修訂選舉法規時，多徵詢專家意見。
第五十條:「本辦法及其有關法規之適用疑義，由選舉總事務所解釋之。」
行政機關不宜解釋法律，業務機關更無權、汝发口選舉罷免法草案」核送立法院完成立法程序，解釋法律。增額中央民意代表選舉辦法，如果一二、後甄阳庶幾規定可以有合理性，適用可以有統一性，視同法律，其疑義即不應由選舉總事務所加以以上種種，只是我個人所見到的，選舉辦約束可以強制性。否則，所謂民主，所謂法治解釋。因為總事務所乃臨時性的業務機構，又法值得檢討之處決不止此。政府如真有意辦好口號而已，是無法見信於世人的。 為執政黨人所控制，解釋疑義難望公正無私。公職選舉，應速將內政部所擬好的「公職人員選舉罷面法草案」核送立法院完成立法程序，庶幾規定可以有合理性，適用可以有統一性，約束可以強制性。否則，所謂民主，所謂法治只是口號而已，是無法見信於世人的。
