紫荊傳真

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過時失敗的公共房屋政策☆作者:陳莊勤

 

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香港公屋政策在政黨政客與既得利益群體的政治角力下,正在輪候公屋的家庭利益一次又一次被忽視。

 

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不久前香港特首林鄭月娥曾經表示,出租的公屋單位由目前的七十六萬五千個增加至八十萬個,已足夠照顧基層家庭的需要。林鄭月娥的出租公屋單位封頂論,為日後政府可以將大部分新建公屋單位轉作「綠置居」(由目前已居住在出租公屋單位的公屋租戶,或正在申請輪候分配出租公屋的人,以綠色表格申請購買作置業用的公營出售房屋)提供數字上的依據。

林鄭月娥的出租公屋封頂論一出,立即引來立法會議員及社會人士的猛烈抨擊,認為政府只是為了滿足住宅市場需求,甚或為了迫使現正居住在出租公屋單位的住戶置業、遷出現居的公屋單位。一些人認為公屋封頂論是政府希望一方面以此提高香港自置居所的住戶數目,另一方面為減少興建公共房屋、減少政府在公共房屋供應的承擔製造條件。

其實,林鄭月娥以前曾多次提出鼓勵公屋租戶及輪候公屋的申請者,透過「綠置居」購買新建公屋,並以此紓緩公屋輪候情況,但這一措施一直被指為過分樂觀和不切實際。

目前香港共有七十五萬六千個公屋住戶,佔全港住戶的百分之二十九,截至二零一七年中出租公屋輪候冊仍然有二十七萬七千個申請住戶等候上樓,平均輪候需時四年半,比政府三年上樓的目標有一段距離,而且輪候情況在過去幾年一直在惡化。也因如此,論者認為以八十萬個公屋單位封頂,在滿足香港市民對公屋需求的考慮上並不現實。

其實,林鄭月娥提出將新建環境及設施較好的公屋放入特定的物業市場,供指定的特定群體購買,然後讓這些購入新建公屋的住戶遷出原來租住較殘舊的公屋單位,再由政府把賸出的單位修葺,出租給住在私人樓宇或環境較差的劏房而正在輪候上樓的出租公屋申請者,這政策若純粹從城市經濟學(Urban Economics)的角度看,是在純市場環境下的住房持續向下流轉過程(filtering down process)。在完美市場環境(perfect market condition)條件下,這種向下流轉過程是合理可行的。

在完美市場環境下,在較差居住環境住了一段時間的家庭若累積了一些經濟能力,可以搬出原來較差但較便宜的居所,搬進環境較好但較貴的居所。他們賸出來較差但較便宜的居所,可以讓經濟能力較低而居住在更差環境的家庭搬進。

但問題是在香港,公共房屋供應絕對不是一個完美市場環境,因而公屋單位持續向下流轉不可能發生。以「綠置居」出售新建公屋方式來推動向下流轉,只是某一公屋單位一次性的流轉,不是大範圍持續的流轉。

超過半世紀以來,香港的公共房屋政策均在絕對並非完美的市場環境下運作。起初的政策原意是為貧困人口提供低端的居所,是某種形式的基本社會保障,由政府運用公帑興建及管理公屋,對公屋租戶以極低租金的方式提供居所,是變相向出租公屋租戶提供數目龐大的福利補貼。在公屋不論於環境及設施上均大幅改善後,仍離不開作為某種社會福利補貼的本質。到後來供中低收入住戶購置、政府興建的居者有其屋或私人參與居屋計劃出現,並沒有改變香港公共房屋政策實質上是對住戶提供福利補貼的社會保障政策一部分的事實。

任何社會保障都有以實物提供福利(benefit in kind)或以金錢提供福利(benefit in cash)的區分。公共房屋作為以實物向需要支援的住戶提供極低租金居所的社會福利保障,經過超過半個世紀的運作已極度僵化,事實已證明那是追不上時代需求的社會保障政策。因為這樣的社會保障提供方式與運作模式缺乏不斷改變的動力(dynamism of change)以適應改變的環境與條件,不能很動態地讓政府放下對不再需要支援的受助人的負擔,迅速轉為對真正有需要的人提供適當的援助與保障。

由於出租公屋住戶的世襲制度,公屋租戶老去、死亡可以由指定的子女繼續租住公屋單位,所以在過去的半個世紀,一個個新建時朝氣蓬勃、以年輕夫婦及小孩為主的公共屋邨,經過二三十年,變為一個個暮氣沉沉滿是銀髮長者的屋邨。這景象反映出以實物提供為基礎的社會保障政策,使絕大部分公屋住戶一遷進去便到老死也不再遷出,扼殺了通過持續的住戶流轉以活化老化公共屋邨的能力。

「公屋富戶」政策的不足

針對這一情況,政府曾經提出過「公屋富戶」政策。但這政策並不是硬性規定要把收入與資產超出限額的住戶遷出所佔用的公屋單位,讓較低收入合資格的人搬進;而只是要求這些「富戶」繳付較高的租金。在目前規定下,要高收入的公屋富戶遷出門檻很高,而且很多富戶早已通過資產轉移或其他方式,規避觸及要求他們遷出的規定界線,因此「公屋富戶」政策對促進公屋住戶流轉幫助不大。

根據香港房屋委員會的數字,「公屋富戶」有二萬六千戶,這些「富戶」平均月付租金為二千四百港元(折合約三百零八美元),有學者曾經計算過,「公屋富戶」當中最富有的百分之十住戶每月租金付出只佔該住戶家庭收入的百分之五,即使最富裕的百分之三十住戶,每月租金支出也平均只佔該住戶家庭收入的百分之六。

若以「公屋富戶」租金負擔與私人樓宇的租戶比較,一些學者的研究發現,私樓中最高收入的百分之三十租戶每月平均租金支出佔家庭總收入接近百分之三十,遠比「公屋富戶」為高;而最低收入的百分之十、二十及三十私樓租戶,每月需要支付的租金佔家庭總收入分別為百分之八十、四十八及三十五。

值得注意的是,私樓租戶中最低收入的百分之十但仍上不了公屋的家庭,其租金支出竟高達佔家庭總收入的百分之八十。難怪有學者批評,「公屋富戶」正在享受本應給予基層家庭的福利,公屋作為支援有需要援助人士的一種社會福利,因政策上的僵化、沒有與時並進,以及決策官僚與爭取選票的政客不敢動既得利益者的不合理利益,使相當部分本應用作協助真正有需要的人的寶貴資源並沒有流向真正有需要的人,而由很多根本不再需要的人長期佔用。二萬六千個「公屋富戶」僅為誠實向政府呈報家庭收入的富戶,沒有如實呈報的到底有多少?沒有人知道。

特區政府曾公布公屋的空置單位大概佔全港公屋單位的百分之四,但有學者估計實際空置的公屋單位遠不止此數。對於「公屋富戶」來說,每個月只需要付出僅相等於吃兩頓較好的晚飯的價錢作為租金,便可以保留一個他們可能並不需要使用的公屋單位。當納稅人要為租金收入不足以應付開支的公屋承擔財政赤字時,官僚卻不能有效率地要這些納稅人津貼了他們濫用公共資源的富戶遷出,使公屋合理流轉和有效率地分配到真正需要津貼的人。那是失敗的公共房屋政策。

應杜絕濫用公共資源

針對已過時的公共房屋政策,政府有幾個方向可以考慮。第一,當公屋政策根本便是社會福利保障政策範疇的一部分時,便應以社會福利的角度制定政策,放棄任何以鼓勵居民置業為主從而被以市場為主導的思維影響了政策的取向。專注完善公屋的合理分配到真正需要的人,杜絕濫用公共資源,從已不應再享有這種福利保障的人取回公屋單位,讓寶貴的公屋資源流向真正需要的人,是政策的核心。

第二,出租公屋的租金必須足夠支付建屋成本回收、和公屋的日常管理與維護的開支,任何低於回收建造成本與日常管理維護開支的租金水平,實質上便是把不足而由納稅人承擔的數額變成以實物向接受者提供的福利。實物提供的福利一旦發出,便很難收回或停止。因此,政策的改變應是所有人均應繳交足夠支付建屋成本回收、和公屋日常管理與維護開支的租金。對不能負擔的租戶,政府可以現金或其他的補助方式給予援助。

第三,「公屋富戶」或任何已不合資格但仍佔用公屋單位的公屋住戶,必須為佔用公屋單位付出貼近市場的租金。嚴格要求不合資格的家庭為佔用寶貴公屋資源付出市場價格是推動他們放棄繼續佔用公屋的推力,是整個公屋政策改變的重要環節。

公屋政策討論就如每幾年便來一次的公屋租金調整討論,從來就是政府官僚與政黨政客和龐大既得利益群體的政治角力。得出來的結果只反映出官僚與政黨政客和既得利益群體的妥協,協助公屋住戶置業與公屋租戶租金減免往往是每一回合政治角力的主題。在這政治角力中,最沒有話語權的是那些仍住在居住環境惡劣劏房、輪候分配公屋單位的家庭,他們的利益往往在這充滿利益交換與妥協的政治角力中一次又一次地被忽視。

林鄭月娥的公屋單位數目封頂論,以及計劃將大部分新建公屋單位轉作「綠置居」向現有公屋租戶出售,是另一次本末倒置,以協助有需要家庭安居的寶貴公屋資源協助已住在公屋的住戶置業,再一次忽視了正在公屋輪候冊內急需上樓等待分配公屋單位的二十七萬個家庭。

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