金聲玉鐸

2020新加坡治理新冠疫情之文化特色

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2021/6/30

戴卓賢 | 國立臺灣大學國家發展研究所研究生

世紀大疫情

2020年1月開始,世界各國在新冠疫情肆虐下,忙於採取各種不同的政策和措施來治理疫情,各種林林總總不同特色的治理,均深受其本身文化的影響。透過治理疫情觀察各國所擁有多樣化的文化表現,其背後所蘊藏的文化特色各盡不同。

本報告將以新加坡的治理方式來說明該國所擁有的文化特色,包括:立國理念、威權政體、國族精神、種族語言、文官制度、精英主義、高薪養廉、厲行法治等等,從治理國家的文化特色到治理新冠疫情的文化策略,表現出新加坡在全球化與國家治理的在地文化特色。

建國篳路藍縷

李光耀的立國理念

人民行動黨領導人李光耀與內閣成員們在獨立之初面對國家生存危機,烙下難以抹滅的危機感印記,並逐漸形成一種根深蒂固的脆弱感,但這種脆弱感也因此間接的塑造了領導階層不同於其他發展中國家的治理思維和手段。在歷經了多年的成長和發展後,彼此依舊抱持著一個信念,就是新加坡的持續生存繫於如何在世界上持續扮演有價值的角色。

新加坡在獨立後所面臨的資源缺乏、社會秩序混亂、人民失業等等嚴重問題、加上複雜的種族隔閡等問題時,承受了難以形容的壓力,當國家唯一的目標是生存,獲得人民信任的人民行動黨,有責任與義務確保國家與人民的未來,是以人民行動黨鞏固國防軍力,拓展外交並尋求各國肯定其國家地位,解決失業問題並極力發展經濟,訂定律法以穩定社會秩序。

生於華人家庭卻又接受西方文化教育的李光耀,融合中西文化的意識,懷抱著對新加坡治理為強盛國家的遠大理想,同時重視傳統華人儒家倫理道德觀,培養人民遵守禮節規範、重視家庭和尊重社會等觀念。

李光耀深知「假如一個國家在政治上、經濟上沒有進展,老百姓生活沒有改善,人民的不滿情緒依然存在,遲早該政權都是會垮台的」,李光耀奉行實用主義,經濟發展優先於民主發展,以及精英主義思維人才立國,吸引人才進入政府內閣與國會,並制定律法以約束公務員的道德自律,使政府形塑出舉世公認的廉潔形象,贏得國內外社會的高度信賴。

新加坡的經濟發展成就巨大,先為人民行動黨立下長期執政的合法性基礎,再加上重視整合各族群與階級的利益,人民行動黨成功以威權與法制並重的統治體制,穩定新加坡的經濟與社會。治理新加坡開放社會部分的自由,人民安居樂業享有國際地位的認同感,李光耀成功之處在於,他使新加坡人認為背棄人民行動黨和政府就是背棄國家,社會上雖有些許的反派異議,但仍無法憾動該黨的領導地位。

李光耀的亞洲價值

新加坡雖是小國,卻也因國家自主性高,對外在強國之間運作區域權力平衡, 對內建立全民國防的意識,經濟策略上又善用資本主義與主權基金運作,在治理上李光耀以父權思想維護他的亞洲價值、以精英主義塑造他的精英政府,自內到外無一處不見他的用心經營,以結果為導向的領導思維,塑造出一個績效卓絕的政府組織文化。

1994 年李光耀接受 Fareed Zakaria 於《外交事務》(Foreign Affairs)的訪問時,進一步闡述「亞洲價值」的內涵,他認為中國、日本、韓國、台灣、新加坡、越南存在共享的「儒家主義」(Confucianism)價值,因而型塑了這些地方目前的社會文化面貌。這些價值包括五個特性:

1.階層式集體主義。

2.家父長制的菁英領導。

3.人際互惠性及調和。

4.社群利益與和諧。

5.儒家式家庭主義。

李光耀的民主思維與觀點

李光耀對於普世價值當中的「民主」(Democracy)有著不同時他人的見解。李光耀曾讚揚西方維持國際和平、安全及其人道主義的貢獻,但卻認為民主必須要與國情相結合。民主不能解決社會平等與福利和經濟發展的問題,也不能持續提升治理的品質,國家必須先有經濟發展,民主才能隨之而來。

李光耀認為照顧人民的政府較民主人權來得重要,民主政體的弱點是,人人平等而且都有能力為共同利益作出相等貢獻的假定是錯誤的。李光耀崇尚西方的知識和現代化,積極推行英文這個中立語言來達到國家發展的目的,但他卻不要西方的制度和價值,反而運用中國的儒家思想來鞏固其領導地位。

李光耀以中西合併式的領導思維,令政府組織有效的治理新加坡,使國家經濟成功的發展、人民生活條件健全、社會穩定之後,其領導地位卻面臨西方民主化浪朝思維的威脅,為了鞏固並維持其執政地位,李光耀提出了對西方民主化價值觀的負面評論,以維繫人民對於李光耀威權治理的認同感。新加坡的國家競爭力始終居於世界排名前列,新加坡人以國家為榮,這份認同感對於政府的信任與支撐國家威權體制是有一定程度的關係。

李光耀認為的民主西方民主係建立在以個人主義為基礎的自由主義傳統之上,而這是一種可質疑的哲學觀點,他認為西方的民主有以下問題:

1.西方目前實施的民主制度僅是西方歷史的產物,未必具有可以推廣到全球各地的普遍意義;

2.民主制度之建立必須配合各國的文化背景,故可能出現不同的民主模式;

3.民主制度之建立必須考慮各國現實的政經條件,故可能出現不同的策略與發展途徑;

4.民主與人權的目的在於建立好政府並為國家帶來繁榮與秩序;

打造生命共同體

1965年時的新加坡,正面臨國家存亡艱困之際,李光耀等開國元老當務之急是建立一個能讓新加坡生存的環境。李光耀等人在面對當時的問題所作出的種種回應、分析與解決,所累積下來的寶貴經驗,成為今後政府在制定各項政策時的潛在引導思想。

新加坡政府在領導高層形塑出的文官文化與風氣後,對於治理立下一些原則,如正直、清廉、精英主義、理性、務實,以及運用市場原則主導資源配置並評估結果等,並且已被整合至公部門的核心價值觀和治理框架中。

新加坡如何創造世界最佳的公共服務?

新加坡政府成功的三大因素即為誠實、務實、用人唯才。

新加坡政府背後的三大支柱(誠實、務實、用人唯才)。誠實主義是一種價值觀,讓新加坡對公務員的貪污行為深惡痛絕,於是制訂了嚴刑峻法來進行肅貪工作,使得新加坡政府的清廉程度始終高居世界前茅。務實主義使新加坡政府擁有彈性。只要符合邏輯,對新加坡有利的都可以去改變。有前兩大支柱,才能使新加坡的用人唯才政策充分發揮,而有了優秀的人才,更能發揮務實主義,不斷提升政府效能與競爭力。

凝聚國族精神

確立威權政體

威權式的國家,在政治領導的手段上完全著重於個人式的領導,除了限制反對力量和人民的活動之外,也控制資訊的流通,並會利用現代化或民主化來強化統治者的控制力。

威權政體是介於極權與民主政體之間,帶有傳統主義的精神,較常出現一人統治或一黨專政的現象,但並無全面性的管控社會所有層面,較冷漠且不鼓勵人民參與政治,允許反對黨與選舉制度的存在,卻限制其發展競爭的能力。在冷戰結束後,世界上開始密集出現民主與威權政體以外的、結合民主規範與威權治理的混合政體(Mixed Government)。

新加坡人民擁有投票權,也存在反對黨與全國性的選舉,但人民行動黨運用不同的政治手段限制反對黨的發展,對公民的部分自由亦有所限制,使新加坡的民主特徵成為表象,是屬於混合政體類型中的「霸權式選舉威權」(Hegemonic Electoral Authoritarian),呈現低度的選舉競爭性,在政治光譜上較偏威權主義的政體。外界對其擁有穩定的政治、高度的經濟發展與治理能力稱頌的同時,也對其威權政治的實體存有不少爭議。

生存意識形態

民主政治本身既是發展的目標,也是經濟成長的不二法門。決定經濟發展優劣的並不是威權政體本身,而是政體領導人及輔佐的技術官僚的素質。

李光耀呼籲人民須在人民行動黨的領導下團結一致,並對人民宣導其價值觀「生存的意識形態」,藉以加強有效的統治。包括以下:

1.無論如何,決定國家利益者是人民行動黨,新加坡的生存就等於是人民行動黨的生存。

2.為了新加坡的生存,國民要不惜奉獻一切,為國家利益犠牲自己。國民若沒有愛國心、自我犠牲的精神及堅強的意志,則在激烈競爭的國際社會中將無法存活。

3.為了有限人力資源的最大極限利用必須實行能力主義社會。

新加坡人民行動黨深得人民支持,主要因為廉能政府的建立、經濟政策的成功與施行社會主義打垮共產主義的威脅等。新加坡在李光耀的政治領導下形成並符合了威權政體的特徵,他藉由選舉獲得人民對人民行動黨的支持,掌握政治正當性的權威後,運用對族群屬性和文化思維,並在其卓越的領導下,建立廉能的文官政府,將新加坡帶向經濟成長、人民生活穩定、社會繁榮與國家競爭力強盛的榮景,人民行動黨領導的政府文官深得人民信任,形塑政府與文官的優質形象,人民行動黨一黨專政的威權統治才會不同於其他威權國家,才能獲得長久的領導地位。

2011年,美國《商業內幕》評價李光耀為「20世紀最成功的獨裁者」第二名。新加坡的四個特點使它看起來像是一個反常的現象。

第一,國土大小。新加坡是一個實行外交政策的城市,這賦予了它一個政治上和種族上混亂的國家所無法比擬的凝聚力。

第二,這種凝聚力因其誕生在動蘯的環境中而獲得加倍之加強。在1965年從馬來西亞痛苦地被迫脫離後,政府從未讓新加坡人忘記,一個由穆斯林占多數的印度尼西亞和馬來西亞包圍的華人占多數的島嶼將永遠是脆弱的。

第三,與經營不善的鄰國相比,它顯得光彩照人。與其說香港的繁榮是建立在華人而不是中國的一部分上,不如說新加坡位於東南亞而不是在東南亞發展而繁榮起來的。

第四,新加坡具有獨特經歷的最重要原因是李光耀本人。廉潔是李光耀保持政府異常『清潔』。他確保新加坡向其部長和公務員支付高薪。在今天的總理李顯龍(Lee Hsien Loong)領導下,官僚機構一直保持高效和不受損害。

臣屬政治文化

一個擁有多民族的國家,卻又沒有共同的文化和歷史,在缺乏「想像的共同體」(Imagined Communities)的共同記憶與種族關係基礎下,新加坡政府只能利用多項政策來建立國家建設與國家認同。

新加坡是以華人為主體的國家,建國初期的華人移民普遍承襲自中國來的文化傳統和思想,李光耀引用文崇一對於華人的人格特徵看法認為:華人生長於強調權威和服從權威的社會文化環境,培養出一種權威性人格。有服從領袖、長者和具地位的人,與順從已有的社會規範、尊重以往的知識和經驗,以及重視集團的名譽及利益等特徴。華人承襲的歷史傳統,隱含不利於民主發展的因素,「新加坡的人民又具有臣屬型的政治文化特徵,在思維和心理上都具有威權導向的暗示性」

多元種族文化

2006年2月22日新加坡開國元勳、前副總理拉惹勒南(Sinnathamby Rajaratnam, 1915-2006)因心臟衰竭辭世。25日新加坡在濱海藝術中心音樂廳舉行了莊嚴肅穆的國葬禮。在國葬禮上,1500位新加坡政界領袖、外國使節、基層組織與學生代表共同宣讀這則由拉惹勒南在1965年新加坡獨立時,親手寫下的《新加坡國家信約》,表達對這位開國元勳的追思和敬意,向他做最後的告別。

拉惹勒南的《新加坡國家信約》內容簡短但深富意涵:「我們是新加坡公民,誓願不分種族、言語、宗教,團結一致,建設公正平等的民主社會,並為實現國家之幸福,繁榮與進步,共同努力[1]。確立新加坡精神與核心價值。

總理李顯龍在拉惹勒南的國葬禮上發表悼文說:「在1948年回返新加坡後,拉惹從事新聞工作。他因不畏強權抨擊殖民地政府和共產黨獲得聲譽,但也經常面對恐嚇威脅。」「拉惹…在與共產黨鬥爭時,他永不言累。他堅定不懈的作風與堅韌不拔的態度加強了整個團隊的士氣。他與共產黨的鬥爭也同樣勇往直前…他是名理想主義者,也是名有遠見的人。他深信一個多元種族、多元宗教的社會。他所草擬的新加坡信約,塑造了國家精神與確立了國家的核心價值」。透過拉惹勒南在新加坡所受到的至高尊崇,可見新加坡多元種族的融合獲得很高的成就。 

政府組織文化

新加坡在李光耀主導並灌輸誠信、清廉、務實等治理的理念下,誠信已經成為新加坡治理系統的基石。在國家發展的過程中,以透明、專業和交付能力贏得名譽時,規則的明確、透明的過程與結果,創造出一種穩定的、可預期的環境和文化,也創造出一種穩定的制度路徑規範。

人民行動黨執政後,建立了政治研究中心,對於當時的公務員進行重新定位公務體系精神的思想價值觀,同時也採取了三項措施:

1.表明對這些現任文官不加歧視,並依業績標準,賞勤罰懶。

2.組織他們參加市政勞動,改變其殖民官僚的心態;

3.吸收大量受華語教育者進入文官體制,加強文官與群眾的聯繫。

在一些無法接受改變的人相繼離開,造成人事的大變動後,卻也使政府部門重新注入新血,並在推動績效化晉升機制的建立和發展下,蛻變為一個企業型的政府。

企業家型文化:組織價值來源主要為組織的領導人,人治色彩較重,對於決策判斷集中於部門功能性的發揮與適應環境的問題上。組織較能掌握環境動向並適時調整,故較易達成短期績效,但卻有「人亡政息」的危機。

四種法定語言

新加坡是個多元族群組成的國家,人口包含華人、馬來人、印度人與其他少數族群,其中華人佔了總人口的百分之76。在新加坡獨立時,流通的語言眾多,馬來語是當時政府訂定的「國語」,儘管當時的馬來人僅佔新加坡人口的百分之15,但由於新加坡獨立之前與馬來西亞的聯邦關係,以及新國的地理位置位於馬來人為多數的馬來西亞與印尼之間,李光耀即考量獨立之初,以馬來文為國語可表示對少數民族的尊重,對外亦可舒緩當時與臨國的緊張關係。除了馬來語外,尚有三種官方語言,包括英語、華語以及泰米爾語,而全國通用語則為英語。同時尚有多種其他語言,反映出新加坡是一個多元種族、多元文化以及多元語言的國族特性。

李光耀很重視對國家獨立後的政策制定是否與國情契合,以避免因族群鬥爭而引發國家動亂的悲劇。例如在教育與就業政策上不斷對國人宣導不分華人、馬來人或印度人,大家都是新加坡人的國家認同感,政府對於各族的對待皆一視同仁、機會均等。對於宗教自由也十分維護,並為促進族群融合,推動英語為第一官方語言的政策,試圖以其不偏頗任一族群的意識形態來建立各族群的溝通管道,以達致各族群和諧共存及發展的目的。

穩定社會元素

有效率的政府,其國家政策的制定和執行應該「由上而下」,而非「由下而上」,上層的領導精英擬定好的政策,由下層的非精英遵守執行。(1)政府與國會的一體;(2)公司治理的政府;(3)精英人才的任用。

「創新與績效」新加坡政府運用公司治理的創新精神與績效導向來管理公部門,「領導」對於新加坡高績效的政府顯然是重要的,由於李光耀的強勢領導,新加坡於建國初期至現今,便從岌岌可危的小城市,兌變成一個舉世聞名的花園城邦。

  1. 人民在食、住、就醫、保健等方面都受到良好的照顧;
  2. 在法治下,社會有秩序、有正義,國家不是由反覆無常、獨斷獨行的個人統治者管理。人民不分種族、語言和宗教,彼此都不互相歧視,沒有人擁有極度的財富;
  3. 人民儘可能享有個人自由,但卻不侵犯別人的自由;
  4. 經濟能取得增長,社會能夠取得進步;
  5. 有一個良好的教育制度,並不斷獲得改善;
  6. 統治者和人民都有很高的道德標準;
  7. 有優良的基礎設施,休閒、音樂、文化和藝術設備;人民有信仰和宗教自由,能過充實的知識生活。

文官制度

新加坡政府於 1994 年所訂定的《以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府—部長與高級公務員薪金標準白皮書》(Competitive Salaries for Competent & Honest Government : Benchmarks for Ministers & Senior Public Officers : White Paper[1]所述,「薪金不應該是促使人們擔任部長的原因,對公眾利益的責任感、願意為國家獻身和參與國是決策也是重要的。」,可看出新加坡政府非常深切認識人是含有「經濟人」與「社會人」的兩面人性,假若政府對於政務人員的人性假定是道德人。為高階文官爭取高薪,對於常任文官而言,李光耀重視他們的績效表現,而以「花紅(Bonus)制度」,即新加坡公部門的奬金制度,來落實對於他們的貢獻報酬,它包括了第 13 個月的薪資、當年經濟達到預期成長率時核發的奬金,及個人績效獎金等非固定薪酬。 

1.文官人力及組織

2018 年新加坡公部門人力約計14萬5千多人,占其國家總人口數(563 萬人)之比率約為 2.58%,分別在 16 個內閣部會、10 個國家機關與 65 個法定機構中任職。內閣部會與國家機關晉用者含政務官及常任文官,約計8萬5千人,另外約6萬人為內閣各部會與國家機關轄下的法定機構各自獨立招聘,並受其個別的人力規範管理。

新加坡的公務員制度多承傳自英國,依不同的選用制度,分為政務官與常任文官兩大類。政務官包括總統、內閣成員、國會議員、法官及檢察官等,常任文官又區分為一般公務員及行政官。

新加坡政府的人力編制員額總人數上限是以各年度就業人口數的變化為依據,以全國的就業人口數增減情況,來決定各部會(含所屬法定機構)與國家機關的員額編制,新加坡的政府組織型態和人力結構設計較具彈性。

新加坡政府的組織架構及人力結構,其組織機關化及用人常任化的程度較低。組織架構部分,除負責政策制訂的部委,以及司法、檢察、立法、審計、總統府等重要國家職能,係以機關型態運作外,其餘執行層面之事務,均由半獨立性的法定機構為組織型態。

新加坡的一般公務員及行政官,其等級結構、晉用方式及擔任職務、職責高低與工作難易度性質皆有不同。一般公務員之晉用方式大多授權用人機關自行公開徵選聘用,行政官以外界人才擇優聘用外,更以獲選為公共服務委員會獎學金獲得者於培訓後任用為主要人選來源。

2.新加坡文官與政治領導

新加坡人民行動黨自 1954 年成立到 1980年初,主要有四位成員長期獨佔黨內最重要的地位,對新加坡的政治發展影響深遠,他們是「第一代」的領導人物——李光耀、吳慶瑞、拉惹勒南與杜進才。

新加坡高階文官稱為「行政官」Administrative Officer, AO,凡高等職級 GSuperscale Grade G以上人員皆屬之。行政官人數非常少,主要擔任該國助理司長以上的職務,是國家長期培養的菁英。其甄補與選拔主要由「公共服務委員會」Public Service Commission, PSC負責,訓練則由總理公署下的公共服務署Public Service Division, PSD辦理。

李光耀重視高階文官的程度,可以從他獨排眾議,為部長和高階文官們訂定了一個超凡的薪資水準看出。他認為,一位部長持續不斷的在任並因此而累積出來的經驗,是新加坡政府一直以來的重要長處和優勢,政府做決定的背後,都來自於部長能看的遠,能從長計議和策劃的貢獻。

3.「公共服務委員會」與「公共服務署」

新加坡人事主管機關則主要分為「公共服務委員會」與「公共服務署」。前者直接隸屬於總統,是獨立於行政系統之外的國家機關,主掌高階文官的招募、陞遷、考核及處理公務員的申訴與懲戒之業務,以及主導國家獎學金候選人的篩選與發展;後者則隸屬於總理公署,主司制定公務員的招募、培訓與留用,以及公部門組織能力等公共服務發展政策。公共服務署則是新加坡政府鑑於公共服務委員會掌理過多的人事管理職能,恐過於集權化而影響公務體系對環境變化的反應力而成立,主司人事政策規劃與管理的執行事項。

公共服務委員會成員係由民間社會賢達組成,故其高階文官選任有託付給民間、或分享人事權的意涵;而訓練機構由總理公署直轄,更突顯出該國對於公務人員訓練之重視程度。

新加坡公務員的薪資制訂歷經 1973 年、1979 年、1982 年及 1989 年 4 次的調整,達到世界各國公務員薪資水準的頂端,而高階文官與部長級的薪資訂定,則屬1994年的《以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府—部長與高級公務員薪金標準白皮書》為最重要的改革。該白皮書於首頁便開宗明義的指出部長級人才對於政府與國家的重要性:能幹的政治領導對一個好的政府至關重要。新加坡必須從最傑出和最具奉獻精神的公民中選拔部長。它必須不斷尋找有能力和正直的男女,以治理國家、動員人民,並為國家制定未來的方向。

新加坡總理公署下的公共服務署是制定公務員待遇制度的主管機關,其制定的薪資水準原則與其他國家有頗大的差異,其中較具競爭力者之制定原則,是其薪資訂定能反映該國的經濟狀況,並與市場變動之薪資水準進行比較並掛勾,藉以彈性調整公務員的薪資,達到足以與私人企業比較,並以具有吸引力的薪資水準招募人才。

新加坡官僚系統帶有威權主義,李光耀在 1980 年人民行動黨建黨 26 周年時發表一篇文章〈溫故知新〉,給新一代的領導人如何保持並改進過去 20 年所取得的成績:

  1. 團結一致,不搞小集團和派系,遇意見分歧時私下溝通,而不在公開場合相互指責;
  2. 對自己和支持者堅守信用,保持政策的一貫性,要為大多數人民謀利益,而非部長或黨的領袖私人利益;
  3. 要廉潔、公正、有效率,遇困難處境時不避重就輕,敷衍了事,並且不濫用職權營私舞弊;
  4. 政府的政策應以人民的長遠利益為出發點,即使在短期內不受歡迎,也應付諸實施,而不為了討人喜歡而放棄原則;
  5. 廣泛分攤利益,不剝奪人民應有的生活條件;
  6. 努力爭取成功,全力以赴。

精英主義

李光耀的政治領導統御觀念建立在「精英主義」Elitism和「實用主義」Pragmatism的基礎上,李光耀認為新加坡沒有本錢去嘗試對於國家發展上不具任何意義的愚昧舉動,比方讓愚昧平庸的人來領導新加坡,所以能領導國家的人應該是最優秀的人才,也就是站在社會結構中金字塔頂層的那些人,因為他們擁有一般常人所沒有的學識、才幹和道德勇氣。上層領導精英的價值觀不容許任何的批判、質疑或挑戰,國家領導權由少數人所控制,其餘的大多數民眾無權插手過問。

李光耀認為一個國家內不需要太多的反對黨,因為太多的反對黨會讓優秀的人才四散,只要全國優秀的人才都匯集於一個政黨之下,就能全心全意為國家和人民服務。

李光耀一直在摸索如何建構一套制度來將擁有天賦能力的人推上高位,並且十分看重栽培精英的教育。在新加坡的職業與所得,基本上都以教育程度來決定。

人才的選拔是新加坡政府效能的一大關鍵,重視系統式的選拔人才。人民行動黨於每屆國會議員選舉時,都提名四分之一至五分之一的新人,表現優異者便得到進入內閣政府擔任要職的機會,表現不佳者則直接淘汰。

李光耀對於下一代精英選拔的嚴格挑選和訓練延續至今。將人才招募及培訓作為政府發展的主要方針之一。不斷派遣人員多次至世界各地考察公私部門人才的選用與培訓,並根據新加坡政府的特色加以調整,制訂出正確而有效的政府人力資源發展系統。許多成績優異的大學生被選拔並培訓成單位主管或部長者,都是年輕精英,因此,新加坡呈現出來的是無限的活力與蓬勃的生機。

高薪養廉

為了維護政治穩定,李光耀強力改正政府的貪污陋習。李光耀等人認為,選舉過程中需要投入不少金錢,勝選者必然要收回本錢並同時累積資金準備下屆選舉之用。作為一個誠實的民選政府,在選舉行為上應避免以金錢來赢得選票。除了規定人民需強制性投票外,維持廉正自守的高水平,要有足以平衡的薪酬。新加坡政府就此展開高薪養廉與嚴正防貪的律法所樹立的政治風氣。一個充分照顧人民的政府將較民主人權來得更重要。

一個良好的政府必然是廉潔和照顧、保護人民同時兼具,充分讓人民在一個穩定和有秩序的社會中尋求進步並擁有美好的生活。

因為政府貪污腐化而導致施政失敗,公務員一旦腐化,政府制定的制度便無法有效運作,也因為懷著這份強烈的使命感,使得這群精英領導者貫徹肅貪鐵腕。

新加坡政府之所以有如此高的清廉聲譽,其中一個主因就是領導人以身作則。就領導人而言,新加坡歷經李光耀、吳作棟及李顯龍三任總理,先後樹立了良好的楷模,而最關鍵者就是李光耀。在其擔任總理的期間,最常被人批評的是他的威權與父權式的領導,但卻少有人批評他的道德操守。

新加坡政府的清廉程度與其他西方國家相比有過之而無不及。依據國際透明組織對各國政府所作過的清廉程度調查,新加坡常名列前茅的原因,主要有三個因素,即領導人以身作則、高薪養廉與法律嚴明。

社會保障

「自強自立、自力更生、立足於依靠自己和自己的家庭來解決自己保障問題」。正是基於這一理念,新加坡政府在大量考察歐美以及香港地區社會保障制度的基礎上,結合自身國情,本著務實精神立法建立了獨具特色的社會保障體系。

新加坡政府社會保障體系由社會保險和社會福利兩部分組成。其中社會保險是由國家強制實施個人儲蓄的中央公積金制度Central Provident Fund構成,是新加坡社會保障體系的主體部分﹔社會福利是指政府對無法維持最低生活水平的成員給予救助,如對低收入家庭發放住房補貼、生活救濟和救助金等,它是社會保障制度的輔助部分。新加坡的社會保障制度,是以公積金制度為核心並逐漸擴展其內容而發展起來的。

1955年7月,新加坡中央公積金制度正式建立並實施,1968年9月,新加坡政府推出「公共住屋計劃」,允許會員退休前支取公積金存款購買政府建造的組屋,標誌著中央公積金的使用範圍開始放寬。此後陸續推出醫療保健、家庭保障、教育、投資理財等一系列保險計劃。中央公積金制度就由最初僅提供退休養老保障,發展成為集養老、醫療、住房、家庭保障、教育、資產增值等多功能為一體的綜合性社會福利保障體系,其社會保障功能愈益顯現出來,成為一項行之有效、成績卓著的社會保障制度。

中央公積金制度是新加坡結合自身社會經濟發展水平、傳統文化與倫理道德,探索形成的不同於福利國家模式的另一種社會保障模式。公積金的繳納帶有強制性色彩。新加坡的中央公積金制度實際上是以強制性儲蓄的形式進行社會保障資金的積累,稱得上是一種強制儲蓄、完全積累型社會保險模式。同時,將自我保障融入社會保障機制。新加坡社會保障制度的一個突出特點是國民的自保性,政府主張「人民的事由人民自己掏錢」,從保障資金的來源上強調個人對自己的福利保障要承擔足夠的責任,通過強制儲蓄而使人民積攢足夠資金,以解決自己的住房、醫療及養老等切身問題。

在以關注公平為主的傳統社會保障模式中增加了更多的效率機制。新加坡的社會保障制度是按照「效率優先,機會平等」的價值理念而設計的。李光耀有自己的獨到見解:企業關心的是利潤,政府關心的是社會公平和平等。只重視利潤,社會失去平衡,導致金錢至上,並滲透到政治領域,使整個社會失去發展的動力;只重視公平,必然會產生平均主義,社會將走向貧困。兩者結合,才是健康的經濟發展道路。

新加坡政府雖然主張通過國家的力量向低收入階層以及老弱病殘者提供必要的救助,扶弱濟困,以縮小社會的貧富差距,但卻反對實行歐洲福利國家的社會福利制度,避免「泛福利」現象的發生。新加坡政府認為過分的社會福利不利於競爭,會使人民產生對政府的過分依賴性;政府始終把重點放在為所有人創造公平的競爭機會上,通過創造更多就業機會、提供技能培訓等,鼓勵人們自力更生、勤勞致富。

醫療保障制度通過實施「3M」計劃,實行個人醫療儲蓄賬戶、社會醫療保險和政府醫療津貼相結合的辦法,不論公務員或私人企業雇員,不論富有者還是貧困者都有能力負擔自己和家庭的醫療保健費用,從而得到最基本的醫療保障,保證了社會公平。

新加坡社會保障政策的核心思想是「自助」、「社區主義」、「志願主義」的意識型態,其與李光耀個人意識型態及新加坡的儒家思想社會有關,強調責任、團體、秩序、孝道等。在總體層次的國家背景下,可以再區分族群、反對黨、階級、志願性福利組織等等作為次團體。新加坡的社會福利策略主要是停留在以大量的「志願主義」去填補國家的撤退。

厲行法治

除了積極修法掃蕩貪污之外,更藉由嚴厲執法與加重判刑來嚇阻社會上的失序行為,如走私毒品、謀殺、持械搶劫與綁票皆是唯一死刑,破壞他人財物、強姦與調戲婦女、非法持有武器則以鞭刑為懲罰。在國家獨立之初,社會處於動蘯不安的時期,李光耀認為當時的社會若僅以罰金處理,無法嚇阻罪犯,但鞭刑可以,它不會致命,但絕不會不痛不癢,嚇阻效果良好。嚴刑峻法使新加坡的犯罪率降低,人民也多贊成政府對付犯罪的強硬手腕。

在李光耀強勢的領導著國家走上穩定有序的方向上時,其形式上民主而實質上威權的統治也發揮在干預社會各層面的活動上,例如:1963年賦予政府預防逮捕權(Preventive Detention)以預防顛覆(Preventive of Subversion)或鎮壓有組織的暴力與其他事件,政府可在未經司法程序下逮捕任何人,而且二年內不需移送法院審判;以達致社會安全穩定的狀態。

對於人民的言論自由,政府允許其發表意見,但其言論若涉及損害政府形象、領導人名譽等,皆可能被政府控告或遭逮捕;除了政黨可從事政治活動之外,登記為社團者皆禁止參與政治活動或發表政治言論;控制工會以掌控勞方對於勞工權益的訂定,並規定工會行使罷工或其它行動的程序,使工會能掌握可能被資方侵佔的功能與權力。

李光耀家父長式與精英主義下的統治思維,也使政府插手到人民的家庭與生育的私領域,如1965年起實施包括家庭計畫、人工墮胎、自願性絕育以及獎勵減少生育的辦法。1984年更實施各項鼓勵大學畢業母親多生子女的政策「以智慧繁衍智慧」,透過立法頒布此項政策,准許大學畢業婦女的第三與第四個孩子,有優先選擇學校就讀的權利。

防控治理措施

對外依存度高

新加坡再次面臨世紀大疫情的嚴崚挑戰。這次疫情與2003年並不完全相同,不過新加坡已累積很多經驗並有所準備。在應對生存危機以及進行國家建設的過程中,新加坡建立行之有效的治理體系,具備應對疫情很多有利的條件。政府領導能力很強,在全政府的思路下,統一決策,迅速回應,作為一個城市國家,新加坡只有一級政府,沒有中央和地方政府之分,有利於決策與執行的連貫性。政府通過人民協會與基層有著緊密的聯繫,民眾對政府也有著較高程度的信任,願意配合政府採取必要的行動,例如防控疫情需要的居家隔離、保持社交距離、改變個人衛生習慣等。此外,新加坡第一代領導人李光耀對城市的清潔和衛生有著非同尋常的要求,多年來花園城市的建設,也為應對疫情創造了有利的客觀條件。

啟動各項措施 實施隔離規定

新加坡的策略是儘量延緩病毒的傳播,使感染率在盡可能長的時間內維持在盡可能低的水準上。通過儘早發現、儘早隔離、儘早治療,把病毒傳播的範圍降到最小,避免出現醫療資源擠兌、醫療系統癱瘓的現象。同時,新加坡政府擔心國民在外,會遭遇生活不便,有需要的時候未必能得到足夠的醫療照顧,所以呼籲國民返國。

在防控疫情方面主要有三類措施:(1)加強邊境管制,減少輸入型病例;(2)早檢測、早追蹤與早隔離;(3)強調保持社交距離,維護個人衛生,履行社會責任。

新加坡政府推出援助措施,幫助受到疫情打擊的企業和從業者,盡力保障經濟和民生。新加坡重視社會信任、社會韌性,強調政府和民眾合作,團結一心,共渡時艱。

2020年1月22日在衛生部長的提議下,「跨部門工作組」啟動,由總理王瑞傑擔任顧問,衛生部長顏金勇和國家發展部長黃循財擔任雙主席,成員來自8個政府部門,分別是通訊及新聞部、貿工部、環境及水資源部、全國職工總會、教育部、人力部、社會及家庭發展部及交通部。政府成立跨部門的「新加坡保潔運動」工作小組。新加坡在2020年有19家急症綜合醫院,兩千多家基本護理診所,有10個公立急症綜合醫院,提供綜合性的住院或門診服務,24小時的急診服務以及婦幼與精神健康方面的服務, 8個私立急症綜合醫院和1個非盈利綜合醫院,另有900多家公共衛生防範診所加入防疫回應體系。新加坡多年來已經建立了「疾病暴發應對系統」框架,以綠、黃、橙、紅四個顏色來標誌各層級的不同應對。配合防疫實施隔離措施,共有三種類型:

(1)強制隔離:強制隔離適用於已經確診或者已有症狀的病患或者高風險的密切接觸者;

(2)居家隔離:居家隔離適用於從特定國家或地區入境的人士;

(3)缺席假:缺席假也是14天,獲得缺席假的人留在家中,避免與他人有近距離接觸,可以暫時外出辦事,但須儘快回家。

三類隔離中,強制隔離和居家隔離具有法律約束力,用意在於防止病毒在社區內傳播,接獲「隔離令」者可以在家中、政府隔離設施或者醫院接受隔離,隔離期間不能離開。

2020年1月3號開始在機場對來自武漢的旅客實施體溫監測。

2020年1月22日所有從中國抵新的乘客進行體溫檢查。

2020年1月28日從中國回新加坡的學生、教職員和醫護人員必須申請兩周缺席假。

2020年1月29 日禁止所有中國湖北省簽發護照新訪客入境。新加坡公民、永久居民、持有新加坡長期准證的人入境不受影響。

2020年1月31日上述禁令延伸至所有過去14天曾到訪中國大陸的旅客。

2020年2月1日從中國入境新加坡公民、永久居民和長期准證持有者,必需申請14天缺席假。同時暫停簽發各種准證予中國訪客,並撤銷早前簽發的所有入境簽證。

2020年2月7日警戒級別提高到橙色引發超市搶購,李顯龍發表講話,社會情緒很快穩定下來。

2020年3月12日世衛宣佈新冠病毒全球大流行後,李顯龍即時發表第二次電視講話,介紹新加坡的疫情發展情況以及政府應對措施。

2020年3月17日政策繼續調整,加強管制邊境入境或過境(實施14天居家通知)。

2020年3月23日新增的54起病例當中,有48起從境外輸入。

2020年3月24日實施所有短期訪客不准入境或者過境。

2020年3月27日所有入境人士須申報健康狀況並提供近期旅遊記錄。

2020年3月28日為止,累計確診人數802例,2例死亡。

隨著疫情在全球擴散,居家隔離通知適用的範圍不斷擴大。

2020年3月27日開始,工作場所和學校以外的所有聚會都不能超過10個人,關閉所有酒店和娛樂場所,暫停所有補習中心和增益課程中心的課,暫停所有宗教集會,取消活動和大型聚會(如大型會議),暫停為年長者舉辦活動等等。外出購物排隊至少保持一米的距離。餐飲場所每桌食客的餐桌和座位至少保持一米的距離。違者面臨高達1萬新元的罰款,或者6個月的監禁,或者兩者俱罰。

疫情二度燃燒

2021年4月,新加坡疫情近日再度升溫,除連續6天出現本土確診感染案例外。

2021年4月21日,新加坡北部的兀蘭 Westlife移工宿舍新增11名移工確診,數以百計的移工將被移往隔離設施進行隔離。境內新增多人確診,包括社區案例和境外移入,新加坡連續多天出現本土案例。

自2020年發生疫情以來,移工宿舍曾爆發大型群聚感染,導致確診人數急遽上升,從2020年下半年始逐漸穩定,偶爾出現零星案例;2021年5月大約有54,000名住在宿舍的移工確診。

2021年5月新加坡本土病例更激增,新增24起社區病例,5月16日單日新增確診數 38 例,創一年多新高。累計6萬1505人確診,累計死亡 31 例。新加坡樟宜機場出現新冠肺炎群聚案例,感染確診數不斷增加,機場感染群最早可追溯至5月5日,為防止疫情進一步擴大,新加坡政府宣布自2021年5月16日至6月13日實施多項加強版防疫措施,包括禁餐廳內用、社交聚會人數最多2人,所有中、小學生將全面停課,改為居家學習,所有民眾必須在家工作。

人力資訊追蹤

在檢測部份,截至2020年3月25日,新加坡已經進行了39,000例檢測,大概是每百萬人口(包括在新的外國人)6,800例。

新加坡衛生部一開始有3支追蹤隊伍,後來不斷擴大,員警和民防部隊也加入其中,至2020年3月25日共有20支隊伍承擔追蹤工作,每天能夠追蹤多達4,000例密切接觸者。

從2020年3月20日開始,新加坡政府科技局和衛生部合作,推出「合力追蹤」(Trace Together)應用程式。這款移動應用程式通過手機使用者之間互換短程藍牙信號,記錄過去21天曾近距離接觸的人士,包括陌生人。所有記錄將以加密形式存儲在使用者手機上,不會自動上傳到中央伺服器,超過21天的資料也將自動刪除。當用戶被確診為新冠病患時,必須按傳染病法令向衛生部提供「合力追蹤」的記錄,否則衛生部或政府科技局無從知道他們與誰有過密切接觸。「合力追蹤」應用程式推出當天就有超過50萬人下載。新加坡有是首個在全國範圍推行這類應用的國家。

打擊虛假資訊

新加坡政府重視信息公開,強調虛假資訊與謠言的危害性,並通過法律手段打擊虛假資訊與謠言。政府通過各種方式發佈消息和措施,包括電視廣播,組屋區的佈告欄,政府網站以及社交媒體。政府利用網路假資訊和網路操縱法令打擊與新冠疫情有關的假消息,減少由此帶來的恐慌。

反對各種歧視

在新加坡,安全社交距離措施具有法律約束力。新加坡政府意識到恐懼比病毒更有破壞力,因此呼籲個人不要在網上散播謠言,不要掃購食品或口罩,也不要把疫情的發生歸咎於他人;明確反對各種形式的歧視,例如不租房給中國大陸過來的房客,不給他們提供服務等等。

為了體現社會團結,新加坡政府鼓勵民眾以各種方式問候、支持一線工作人員,為他們加油打氣,並且設立平臺,動員民間力量伸出援手,説明受新冠病毒影響的群體。民眾可捐款給英勇基金,該基金於 SARS 疫情期間成立,捐款可用於幫助病患、醫護人員或需要額外援助的人。

政府也設立一站式平臺,列出民眾可參與或支援的專案,由民間組織、夥伴機構或政府推動的專案可在該平臺獲得宣傳。

減薪共度時艱

為體現共度時艱的精神,在2020年2月18日國會通過統一預算時,新加坡的總統、總理、內閣部長等擔任政治職務的人員,都同意減薪一個月,所有國會議員也將少領一個月的議員津貼,常任秘書、副常任秘書和法定機構總裁等高級公務員則少領半個月的薪金。2020年3月26日國會通過Resilience Budget時,所有擔任政治職務者將帶頭減薪三個月。

嚴懲違規行為

在2020年2月4日至8日期間,4名工作准證持有者因在缺席假期間到公司上班,被吊銷工作准證。並在當局發現違規行為24小時內被遣返回國,並從此禁止在新加坡工作。

在2020年2月26日一個新加坡永久居民因違反居家通知條例,甚至在應履行居家通知條例期間嘗試離開本地,最終喪失永久居民身份。移民與關卡局也已禁止其再次入境當地。

在2020年3月10日兩名留學生違反居家通知和缺席假,被大學終止學生准證。

截至2020年3月21日,有73名工作准證持有者停留過有新冠肺炎疫情的國家/地區,在未獲得該國人力部批准入境的情況下入境,另有16名工作准證持有者違反缺席假或居家通知條例,均被人力部撤銷工作准證,永遠無法再在當地工作。其雇主沒有盡到應盡的職責,人力部也吊銷其享有的工作准證權利,期限1至3年。

新加坡以果斷執法來彰顯公權力對嚴峻疫情的鐵腕管控,企圖阻嚇及毫不留情地對心存僥倖的違法者。

疫苗接種措施

新加坡人口約為570萬人。2020年初全球疫情爆發後,新加坡剛開始疫情尚算控制得宜,後來因爆發大規模移工宿舍群聚感染,導致確診人數急遽上升。移工宿舍疫情自2020年下半年逐漸趨穩,新加坡累計確診人數中有5萬4511人是宿舍移工,約佔總確診案例九成。現在新加坡疫情反覆再度升溫,每天新增案例主要來自境外移入。全國累計確診案例為6萬多起,病故人數為30多人(截至2021年5月31日)。

領導層率先接種

新加坡政府在2020年與美國輝瑞大藥廠(Pfizer)及德國生技公司BioNTech、美國莫德納(Moderna)、北京科興(Sinovac)等公司簽署預先採購協議,也分別支付訂金。北京科興疫苗卻在2020年2月底,在新加坡尚未批准使用前就先行抵達。

目前全世界已經批准輝瑞疫苗的國家包括英國、美國、加拿大、瑞士,以及卡達;而美國輝瑞大藥廠(Pfizer)與德國生技公司BioNTech研發的疫苗及美國莫德納(Moderna)等2款疫苗已獲得新加坡衛生科學局批准使用。第一批疫苗在2020年12月運抵新加坡,新加坡也成為亞洲第一個收到(美國輝瑞藥廠Pfizer與德國生技公司BioNTech合作研發的疫苗)疫苗的國家。新加坡總理李顯龍為了向民眾展現對疫苗的信心;特地在2021年1月8日與內閣一眾官員共同接種新型冠狀病毒疫苗,李顯龍表示,「我有信心疫苗是安全且有效的。我們將為所有人準備足夠的疫苗,因此我希望新加坡人及長期居留者在輪到他們時也能接種疫苗,幫助確保所有人更安全。」必須接種兩劑輝瑞疫苗以達到百分之95的有效性,新加坡政府預計在2021年底前,讓有意願的民眾都可以免費接種疫苗,包括長期居留者。李顯龍稱「這是漫長且艱鉅的一年。我希望這項消息能為新加坡民眾在這個節慶季節帶來快樂,並對2021年保持樂觀。」

擴大接種範圍

新加坡2020年底啟動疫苗接種計畫以來,優先為醫護人員及海事、航空業等前線人員接種,隨後持續擴大接種對象,包括:移工、教師、記者等高風險族群施打。新加坡政府逐步為從事必要服務的人士提供接種疫苗,包括邊境管制人員,提供用水、用電及電訊服務人員等。隨著更多疫苗抵達,接種計畫將擴大至郵差、送貨員、記者及銀行人員等對象。疫苗接種計畫也擴展至小販中心及市場的攤販、食物外送員,以及學前中心、國立學校、工藝教育學院、理工學院的教師及職員。

2021年03月新加坡衛生部因應住在宿舍的移工面臨爆發大型群聚感染的風險,移工疫苗接種計畫將先為1萬名住在前5大宿舍且從未被感染的移工施打,接著再擴及至其他移工。完成疫苗接種的移工接受定期病毒檢測的頻率將從目前每14天放寬至每28天採檢。

新加坡移工疫苗接種計畫於2021年03月12日啟動。首位接種COVID-19疫苗的31歲營建業移工霍森(Hossain Mohammad Afzal)說:「我想打疫苗,因為我知道它是安全的,也可為我的朋友提供更好的保護力,免於感染COVID-19。」

截至2021年03月23日為止,新加坡約有80萬人完成首劑疫苗的接種,其中超過30萬人已完成2劑疫苗接種。

防疫韌性排名

《彭博》2012年5月25日公布5月最新的防疫韌性排名(The Covid Resilience Ranking),在2012年4月原居榜首的新加坡因疫情再度上升而退後1名,讓紐西蘭自3月後再度重返冠軍寶座,新加坡在5月擠到第二名。該排行榜針對全球53個規模超過2000億美元(約新台幣5兆5789億元)進行評比,評分項目包括確診數字增加的比率、死亡率、疫苗覆蓋率等等。

在2012年4月期間,排行榜前5名的國家依序為新加坡、紐西蘭、澳洲、以色列及台灣。至於長期居於排行榜冠軍的紐西蘭,則也因為疫苗覆蓋率低(1.9%),被新加坡拉下,屈居第二,新加坡更有5分之1的人口接種疫苗。

病毒雖然已經衝破新加坡嚴格的封鎖線,未來該國可能深陷封鎖、解封循環的風險,但其病例數相較部分已解封的西方國家來得少,故新加坡仍將繼續執行入境零容忍的限制措施。

高效管治 全民參與

新加坡樟宜機場擁有一個受歡迎的購物中心,但在2020到5月下旬竟然成為該國最大的新冠病毒的感染集群。當局後來發現,許多受感染的機場工作人員一直在一個接待來自高風險國家(包括南亞國家)旅客的區域內工作。這些工人中的一些人隨後繼續在機場的食堂用餐,而該食堂是面向公眾開放,導致病毒進一步擴散傳播。最終,新加坡政府採取關閉向公眾開放的旅客航站大樓,其後更發現許多感染者具有高度傳染性的變種,即在印度首次出現-被稱為B.1.617;新加坡政府將高風險國家和地區的航班和旅客與低風險地區的航班和旅客隔離開來。員工也將按區域隔離,

新加坡的國大公共衛生學院院長Teo Yik Ying教授說:認為新變種進入新加坡是「不可避免的」,我理解為什麼人們會感到沮喪,因為大多數新加坡人都非常守法。他說:「但是,我們不像中國那樣可以完全封閉邊界。我們作為一個國家的聲譽,我們的經濟與我們作為貿易樞紐的地位息息相關。」

在全球化下的科技、經濟等環境變遷,國際間互動頻繁,加上人口成長、資源分配及其他社會與經濟等問題日益複雜,政府科層體制的運作和彈性都受到挑戰,政府部門不再是解決國家問題的唯一角色,公部門、私部門與第三部門或個人等多元角色之間的互動關係顯得更為重要。政府納入治理的思維,有助於與社會其他階層共同提升能力,並解決公共問題及使政府和社會有更密切的結合。

從治理國家的文化特色到治理新冠疫情之各項策略,具體展現新加坡在全球化與國家治理的在地文化特色。新加坡政府對疫苗處理的態度和方式,引證新加坡政府的危機意識是非常強烈,並在這意識下採取風險分散的管控措施,也因這意識促使該國當疫苗研究尚在起步階段即已支付鉅額訂金,而且訂金支付更是超過一間以上的藥廠,這種毫不猶豫地「果斷勇敢」放手豪賭付出訂金的行動就是生存危機感的印記體現,更是形成已久根深蒂固的脆弱感之反應,為求生存,新加坡政府採用大家長式威權管治承擔起全國全民所有的責任,這種擔當精神更是其他國家和政府值得參考與學習之處。


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