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菲律賓民粹輪迴懸念爭取擺脫失敗國家魔咒

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2021/5/3

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小馬可斯(圖左):爭取大選東山再起,為父平反、莎拉(圖右):堅稱無意明年競選總統但民調仍然最高(iStockphoto\本刊美術部電腦合成)

菲律賓總統杜特爾特任期進入最後一年。當前民望最高的下屆總統候選人是他的女兒莎拉.杜特爾特,而民望第二名的則是前總統馬可斯的兒子小馬可斯。這是一場「朝代」延續?讓民粹的勢力輪迴,還是在歷經政治滄桑之後,菲律賓的政治勢力可以探索新的發展路徑,記取慘痛的歷史教訓,重視善治,提升經濟,擺脫「失敗國家」的魔咒?在疫情嚴峻,海外六十萬菲勞回國之際,菲律賓正面對發展的拐點。。


菲律賓總統杜特爾特今年六月三十日進入任期的最後一年,當前民望最高的下屆總統候選人是他的女兒莎拉.杜特爾特,而民望第二名的則是前總統馬可斯的兒子小馬可斯。這是一場「朝代」延續?讓民粹的勢力輪迴,還是在歷經政治滄桑之後,菲律賓的政治勢力可以探索新的發展路徑,記取慘痛的歷史教訓,重視善治,提升經濟,擺脫「失敗國家」的魔咒?

當前菲律賓正陷入政治經濟窘迫的時刻。由於新冠疫情,佔全國一億多人口十分之一、分布全球近一千萬的菲傭,很多都面對失業之苦。如今共有六十萬的海外勞工已經回到菲律賓,讓社會面對更多的經濟壓力與動盪。

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海外菲勞:疫情下失業回國(圖:路透社) 

去年疫情爆發後,杜特爾特於三月十六日將首都大馬尼拉區和鄰近四省「封城」,實行全球最長的封城措施,一年後菲律賓的確診病例由去年的三宗激增至近百萬宗(直到四月二十四日,累計新冠肺炎病例總數為九十八萬九千三百八十宗,死亡一萬六千六百七十四人。目前已探測到英國、南非、巴西變種,以及在菲國首先發現但未被分類的變種變異病毒有六百八十五例)。變種病毒肆虐,單日死亡率超過五百例,醫療系統全面崩潰。今年三月下旬以來每天確診病例超過一萬宗,人們暴露在遭受病毒攻擊的空前危機。菲政府預測六、七月再有一波更嚴重的疫情來襲。

抗疫成績關係?杜特爾特及其繼承人的命運,而接種疫苗又關乎抗疫的成敗。菲律賓至少要有三千萬人接種才能勉強「集體免疫」(政府目標是七千萬人接種),目前只有一百三十萬人接種,疫苗姍姍來遲重創菲律賓的經濟。由於國庫空虛,杜特爾特政權幾乎已無能力再救濟貧民。最近,全菲各地紛紛出現「社區食物儲庫」(Community Pantry,即有善心的菲人自動捐獻蔬菜水果、白米和食物),各地人滿為患,沒有遵守衛生規程。四月二十二日女演員洛辛(Angel Locson)開辦社區食物儲庫活動,三千多人參加,一名六十七歲的長者在凌晨兩點便到達場地開始排隊,心臟病發死亡。評論家指「社區食物儲庫」為民間對政府抗疫不力、無法照顧百姓最基本食品需求所發動的運動。有地方政府擔心受共產黨滲透,星火燎原,對政權穩定產生不利影響而取締,激起百姓怒火,逼使杜特爾特要出面安撫。

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社區食物儲庫:為底層民衆派發免費果蔬,人滿為患(圖:路透社)

疫情不斷反覆,不斷靠「封城」嚴厲措施,社會活動停頓,經濟深受打擊。最近單僅兩週的封城經濟就損失三十六億美元,一百五十萬人失業。封城雖暫時遏止病毒快速傳播,但代價慘重。貧民無法外出工作,快要活不下去。社會氣象站(SWS)進行的一項調查顯示,在整個二零二零年,遭受「非自願飢餓」的菲律賓家庭數量達到了創紀錄的百分之二十一點一,即七百六十萬個家庭。

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菲律賓檢測中心:海外返國的菲勞等待檢測回鄉

疫情下經濟嚴重萎縮

疫情下,近六十萬海外菲勞失業回國,政府要撥很多資源救援,因為他們被視為「國家英雄」,去年海外匯款減少,對經濟帶來巨大的影響。抗疫舉債九百八十六億美元,破菲國外債紀錄。去年GDP錄得戰後滑落最高的紀錄(經濟萎縮了負九點六),失業近六百萬人,貧窮人口大幅上升,菲律賓經歷了二戰後最嚴重的衰退。 

 

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菲律賓穆斯林:齋戒月第一天爭領免費開齋飯(圖:路透社)

杜特爾特重用軍人,有二十多個將軍出任部長等內閣位置,通過這些將軍來控制軍方。同時大幅提高軍人的待遇並推動有史以來最大的軍購案,雨露均霑。杜特爾特自認為他對軍警好到不得了,因此才說如果軍警不喜歡他,他自動辭職。杜特爾特任用軍人擔任抗疫要員,多名要員本身也染疫,政府各部門不能有機協調工作,暴露政府管治能力低劣。疫情期間也爆出國營健保機構(PhilHealth)數以千億的貪污案,更使民眾憤怒。各方抨擊政府抗疫工作沒有方向,連帶也影響杜特爾特施政的滿意度。近日,各界發表「請願書」,要求杜特爾特謝罪下台,而軍方也傳出撤回對杜特爾特的支持。

已七十六歲的杜特爾特暗疾在身,經常兩個星期消失在公眾視野,人們懷疑他如當年身患重疾的馬可斯??身子。過去一月軍方乘杜特爾特「缺席」,不斷操作南海牛軛礁事件,升高反中態勢。防長羅倫沙那雖說是杜特爾特委任的,但在對華和南海政策上經常與他唱反調。杜特爾特扮白臉,防長扮黑臉,兩人意見相左看似針鋒相對,但起到平衡中美的作用。防長曾任菲駐美大使館武官多年,被視為親美的代表人物。

為免中菲交惡影響到中國疫苗助菲,杜特爾特不得不出面緩和局勢,稱只有發現中方在菲宣稱擁有主權的經濟區開挖油田,他才會派軍艦應對。軍方似乎不理,近期決定派出軍艦在南海巡邏,並擬興建工事,阻礙中國的「侵略」。

菲律賓民主政治的最大特色是民粹政治,背後其實是「少數精英家族宰制」的政治結構,菲律賓式的民主幾乎被少數家族壟斷。這種結構在五百年前西班牙殖民菲律賓建立基礎,當時的地方精英通過殖民體制累積財產,逐一掌握當地的經濟和社會命脈。從西班牙殖民到一八九八年美國殖民再到一九四六年獨立,精英家族透過選舉與政治、經濟和社會的參與,主導菲律賓。當威權領袖馬可斯一九八六年被推翻,政治權力從馬可斯親信轉移至另一批舊精英手中,並未真正還給人民。科拉桑以精英政治家族、商業團體、天主教會、公民團體和軍方組建「民主精英集團」,是政治現實和改革理想妥協的結果。

一九九二年拉莫斯接棒,政商寡頭和地方、中央結構的困境依然存在,引起中下層的不滿。一九九八年自詡為「窮人」的前影星埃斯特拉達獲選總統,挫敗民主精英集團。二零零一年民主精英集團利用埃氏貪腐傳聞發動第二次人民力量革命,推倒埃氏,讓副總統阿羅約上台,貧苦大眾抗爭,阿羅約用軍警鎮壓,暫且穩住局面。二零零四年隨?大選舞弊和貪腐傳聞,中下層對民主精英集團治理能力不滿,阿羅約忙於鞏固政權,停止改革議程,使民主精英集團形象下降。二零一零年阿奎諾三世以剛驟逝的「民主聖母」科拉桑之子身份,成為共振民主精英集團的新共主。政商寡頭持續掌權,雖然他有清廉形象,但缺乏改革,新興中產階層感覺受傳統政商寡頭鉗制,一九八六年民主精英集團假「人民力量」名義奪取政權種下的惡果開始發芽。二零一六年民粹候選人杜特爾特以「反建制,鐵腕改革」口號得到震撼性的勝利,當選總統。

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身穿軍裝的杜特爾特:視察菲律賓軍隊(圖:路透社)

杜特爾特經濟學

杜特爾特上任後,承諾對這個擁有一點一億多人口的國家進行「真正變革」,提出「二零四零年菲律賓雄心」,希望在二零四零年將菲律賓人民收入翻倍,消滅饑餓和貧窮,讓人們過上中產階級的生活。其核心是「大建特建」,計劃用一千八百億美元開展七十五項大型基層建設工程,運用基建投資拉高經濟上升,推行稅制改革,縮短貧富差距,被稱為「杜特爾特經濟學Duterteconomics」。在阿奎諾三世任內,菲律賓經濟年均GDP成長率超過百分之六,國家經濟發展成果逐漸獲得國際注意。杜特爾特執政首四年氣勢如虹,經濟取得更大的成績,菲律賓被譽為「亞州新虎」,外資持續流入,屢破歷史紀錄。

中期選舉後,杜特爾特陣營大勝,人氣空前高漲,三月以前民眾傾向他繼續執政,對其陣營提出的Bong Go (杜的華裔特助)——杜特爾特、其女兒莎拉,或其政治盟友拳王Manny Pacquiao,甚至小馬可斯都可接受。小馬可斯任參議員期間有過許多提案,學識豐富,能言善辯,態度誠懇,受人愛戴。最新的民調顯示,莎拉和馬尼拉市長Isko Moreno是二零二二年最受歡迎的總統、副總統候選人。人們視莎拉如杜特爾特般有堅強的意志和鐵腕手段,她也將達沃治理得井井有條。儘管莎拉一再否認會競選,但民調一直高居榜首。

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小馬可斯支持者:高舉小馬可斯肖像遊行(圖:法新社)

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馬尼拉社區:懸掛支持莎拉競選總統的橫幅(圖:路透社)

反中議題成選舉主軸

隨?選舉日近,反中議題成為選舉主軸,鑑於美國在菲深植民心的影響力,候選人可能會被反中議題綁架,中菲關係未來可能生變,菲律賓華人社區擔心反華會影響他們的生計。疫情重創下,人們不滿情緒日生,隨?美國全面抗中,菲律賓親美勢力全面出動,不斷升高中國的威脅引發反華情緒。反中已成為二零二二年大選的主旋律,一心想在中美搞平衡的杜特爾特在即將結束任期前面臨困境,他要壓倒反中親美勢力氣焰應該要比他們更反中,但中國能諒解配合嗎?他若繼續親中將受選民遺棄,也影響到其繼承人當選的可能性。

「民主精英集團」看到機會,發起「全民聯盟」,延攬一些擁有名望出線的總統、副總統候選人,包括副總統羅布雷多(Leni Robredo,林麗妮)、參議員Grace Poe、Nancy Binay、Panfilo Lason以及馬尼拉市長Isko Moreno等人,同時利用南海爭端,攻擊杜特爾特屈服於中國,喪權辱國,又放大杜特爾特的威權統治,如法外殺人的「反毒戰」,包庇貪污官員不罰,杜特爾特打擊傳統精英集團,將奪取而來的特許經營權讓給其新政商集團。全民聯盟被視為親美的組織,他們所拉攏的政客包括副總統羅布雷多等都有機會出線,雖說民調低於莎拉,隨?疫情和經濟惡化,有可能超越。

一八九八年美西戰爭後美國取得對菲律實的統治地位,一方面繼承西班牙原有的殖民政策,保護大地主的土地利益,另方面移植民主制度,通過政治教育、經濟控制和興辦教育等手段,在亞洲建立第一個西式民主制度的國家。美國借助教育使美國的社會價值觀念滲透到菲律賓社會,讓菲人認同美國移植來的民主制度和普世價值。菲律賓成為一個獨特的國家,雖然在地理人文上是亞洲人,但社會生活屬於西方,成了美國化的亞洲人。

政府依賴美國和軍方

由於菲律賓工業化進展緩慢,中產階級少,無法產生對民主化建設的強大推動力,也無法保障現代民主的持續性,馬可斯通過獨裁統治就是最好的例子。上層結構精英控制政治無法代表全民階層利益行使職權,政治上依附美國,對國內各種衡突無能為力,內部又往往貪污腐化,缺乏效率,裙帶主從關係盛行。貫穿菲律賓社會,政治觀念呈個性化和個別集團化。當反對者看到在法律程序找不到出路時便發動群眾上街示威,軍方也依其利益導向「挺身而出」,推翻政權,導致政變叢生。這也造成軍人的氣焰,每一屆政府都要牢牢抓住美國和軍方的支持,才能安穩地坐下來施政。

菲律賓的深層問題在於如何提升管治能力,反貪,脫離大家族的宰制,才能避免「失敗國家」的命運軌跡——不斷地局勢不穩、經濟時好時壞,人民福祉受損,難以自拔。一九六零年,菲律賓與韓國是一樣的經濟體量,人均收入方面,菲律賓還勝一籌,但如今韓國經濟是菲律賓的幾倍。為何如此?美國殖民統治的經驗為何沒有帶來菲律賓政治發展的正面動力?

有學者分析指出,菲律賓上層階級通過政治權力來獲得經濟利益。一旦得勢便想方設法維護家族的利益使其永久化,自一九八六年以來,政治朝代越發蓬勃,全菲有一百六十多個地方政治世家控制?政府資源,包括杜特爾特家族也是一個延續三代的地方世家。

這些政治朝代假美國式的民主行使其家族利益的政治權力,在都市他們採用西式的價值觀,在鄉村則用傳統家族人情觀念,政客善於使用這種雙重性的政治手段來蠱惑百姓,操控政治權力,包括標榜「民粹」的杜特爾特。他以「為民興利」和「打破壟斷」的強硬手段撼動傳統馬尼拉財團的利益,開展部分具民粹主義的政治議程,樹立鐵腕總統的形象。支持者認為他有魄力,不畏強權。反對者認為他重回威權統治,社會輿論高度對立,傷痕不易癒合。由於他洞悉菲律賓人民的思想行為模式,往往以非常貼切又獨特的語言取悅民眾,因此一直得到高民調率,為菲律賓歷史上所少見的政治人物。批評者認為,疫情期間杜特爾特利用國會授予他的緊急權力通過「國家反恐法」,關閉媒體機構,奪取財團經營權,打擊異己鞏固政治地位和親朋的經濟利益。看似「為民請命」,實際上是將家族的政治利益發揮得淋漓盡致。

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小馬可斯(左):1978年被馬可斯委任為總統特助

政治世家派系爭鬥

這種雙重性的政治特點或許是菲律賓迄今無法破除「民粹魔咒」和「失敗政府」的深層原因,因為既得權力者施政的最大目的在使家族利益最大化,不同的政治世家因為利益驅使,因此不同政治派系之間傾軋攻訐永未停止過,使政治起伏動盪。由於改朝換代這種深層政治結構仍未改變,所以菲律賓不斷在此深淵中輪迴。

 

 

 亞洲週刊  2021年18期 2021/5/3-5/9

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