♦ 本文內容轉載自 中美論壇專刊 US-China Forum (Chinese) ♦
2023/8/26
吳章銓 | 聯合國退休人員，是最早注意釣魚台群島問題的老保釣成員之一
今年許多國家遭遇特別嚴重的的天災，如高溫、干旱、林火、洪水、等等。不少地方發生幾百年一見的水、旱、林火等災害。北京附近發生洪水，甚至故宮的庭院也一片積水，特別受到華人矚目。
中外古今自然災害從來就是人類苦難的原因。縱然今天科學和醫藥非常發達，卻未能減少那些天災，同時防災救災的效率也令人不滿。近年的新冠大疫也是天災，全球生命損失和經濟損失異常嚴重。科學界預料，病毒大疫無法根絕，呼籲全球合作防治。
由於地域廣，地理地質條件複雜，大中華域內（包括大陸、台灣）是天災多發的區域。天災是難以避免的，但救災的準備不足或執行中發生延誤或差錯，則加上一層人為的災害，原來應該可以保護的生命與財產變成損失。
重要的鄰近區域，如東南亞，是地球赤道橫亙的大地域，水陸總面積大於中華，也是天災多發地帶。主要是颱風、洪水和伴生的災害，還常有火山爆發、森林大火等。
每個國家都有防災救災的機構；就全世界而言，防災救災的設備和技術已經很進步，但是不是每一個國家都擁有全面的充份準備。尤其不可能預料突發的特大災害而做好充份準備。各國各地的防災救災和災後救援的機制、組織、設備和儲備，人員培訓，演習，往往是各自分別的努力，缺乏互相支援和全面調度的機制。一方面是面臨較大災情的地方救災能力不足；另一方面是其他各地無法及時馳援，他們的防災救災能力閒置而沒有利用，形成浪費。在各國國內如此，在國家之間，這種情況更顯著。因此，便凸顯了建立國際性防災救災機制的重要性。從科技研究，天災預報，培訓人員，儲備物資，到高速馳救，地區合作與國際合作能產生規模化的效益，提升救災質量，提高防災救災效率，節省大量人力物力和資源。
如何完善國際防災救災合作，將是未來國際合作的重要項目之一。中國要進行國際救災合作，合作對象首先應該是東南亞國家。中國和東南亞都地域廣大，人口眾多，也都不是富庶而救災設施和社會福利制度較好的國家，特別有必要合作建立國際性的救援機制，友誼互助。
1. 這個國際救援機構，應該由政府合作建立，但必須是獨立於各國政府之外，具有 人道主義性質的獨立國際機構，不受各國政府和政治干擾。參照現有的許多國際機構制度，訂立規章，各國投入人力、資金、物力。並按照“國際民主”原則，重大決策權屬於所有參加國家平等擁有，理事機構中的投票權是一國一票；所有重要職位由各國輪流擔任。體現國際平等合作的原則。各國政府派出的人員，在國際機構任職期間，是國際公務人員，不受本國政府的約束。
救災國際機構的性質特殊，允許民間投資和參與運作。應該明確規定民間機構和人員參與投資、決策諮詢、和擔任執行任務的規則。
這個國際性的救災署在各國設立國際防災救災中心，並在各國適當地點設分站，因當地特有的情況，重點配置所需的人力物力。救災署擬訂各國緊急協調和救援的方案，以期達到最大化的靈活調動性，經濟性和效率性，以及互助性。
2. 救災署應該擁有必要的設備設施，交通工具，儲備必要而充分的救災和善後救援物資，如醫護醫藥、防疫、帳篷、糧食、水、生活用品等等。設立研究部門，信息通報部門，高效運送和分配方案等。需要因地制宜，做好相應準備。
國際署應組建和培訓救災專業人員和後備人員，以及志願者。國際署不可能處處養著大批專業的常備人員待命，除了各地相互支援外，仍勢必需要培訓大量的後備人才，以及後備的志願者。救災署需要對後備人員和對他們參加救災的補償制訂明確的程序規定和工作章程。以期有技能而熱心的人們踴躍參加國際救援工作。
各國都有調動軍隊救災的習慣。軍隊職司作戰，救傷救亡是軍事訓練的一部份，軍隊擁有重要救災裝備和遠程近程的交通工具。為進行國際救災。需要訂立國際機構與當地政府和軍方的快速聯繫與合作的程序，以及訂立相關法律規定。由於軍隊的特殊性，涉及國家安全的考慮，不宜讓國外軍隊越境參加救援工作。
在各國經常舉行的海上軍事聯合演習中，救援合作是重要項目。國際救災署需要與南海周邊各國做好制訂與各國海軍、海警合作進行海上救援工作的相關規定，提供救災支援。
國際救災署必須與各國相關公私機關和團體保持聯繫和密切合作，例如紅十字會，各國的人道組織等，他們能提供捐款和志願人員。
國際救災署也必須與世界上其他國家和國際救援組織以及民間組織合作，更有效地完成其任務。聯合國系統就有糧農組織、聯合國人道主義事務協調廳等。西方各國政府是國際人道救援的最大貢獻者。
3. 中國與東南亞建立國際救災合作，必須以大中華參加為原則，即大陸和台灣都參加。台灣的參加有許多重要理由。a. 台灣也是天災多發地區，特別是颱風和水災多，因此擁有相當的防災救災的經驗和能力。對東南亞國家和大陸都極有用處。b.台灣是颱風去大陸前經過的前站，兩岸合作，對大陸特別有益。c. 在大陸過去四十年的經濟恢復中，兩岸已經有深度的民間合作，但在政府級別和國際合作上，還有待推展，以期互相了解，降低武統危機。不僅緩解兩岸危機，還緩解整個亞洲東部的國際關係。d. 台灣與東南亞國家關係良好。台灣參與有助於減輕東南亞各國對大陸的心防，從而比較願意參加這個重要的國際合作，有益於提升大陸與東南亞的關係。e. 台灣在病毒防治上的經驗和能力，應該是國際救災署所不可缺的。f. 未來世界，必然是漸漸向區域整合的方向前進。各大洲都有這趨勢。東南亞國家建東盟，已經謹慎地循這個趨勢走了幾十年。大陸和台灣都沒有參加，原因是兩岸之間不合，阻擾台灣的參與，影響大中華與東南亞形成大區域共同體。對大中華的整體命運不利。可以利用救災合作而尋求緩解。 g. 還應該考慮香港以個別單位參加。香港擁有高效率的救援能力，特別是擁有國際合作的豐富經驗，是國際合作機制特別需要的成員。
4. 大陸於2018年在國務院內組建應急管理部。其兩大主要任務之一就是防災救災（另一主要任務是監督管理安全生產和保護特殊產業），將原來分割於不同部門的有關防災救災工作整合，減少多部門形成的重複和浪費。其綜合職責涵蓋一般性防災、地質災害防治、水旱災害防治、草原防火、森林防火、震災應急救援等。大陸及時有了全面負責救災工作的政府部門，可以負起推動建立與東南亞國家共建國際防災救災機制的任務。台灣還有待建立類似的綜合部門。台灣各類災害分別由行政院下屬有關各部分別負責，行政院災害防救委員會是災情期間的最高協調單位。
大陸可以規定，在華南和西南的分部，特別負有支援東南亞的責任，加強對東南亞支援的救災設備、人員、和動員能力。與台灣的救援機構密切合作，對東南亞迅速提供實時的救災和救援。大陸和台灣可以利用南海島嶼建立救災救援的中轉站，迅速對南海周邊國家提供支援。南海島礁不幸已經成為大陸與東南亞國家爭議的焦點。大陸聲稱建設島礁是為和平使用，而別國認為是別有用心的軍事基地。大陸可以利用國際救災的機遇，設立南海中轉站，開放各國平等使用，以期有助於化解南海糾紛。無論坐視不救，或無力支援，或支援失誤，都將喪失與鄰國建立友誼的絕佳機會。
國際合作是利他也利己。各國在合作中建立國際友誼，特別是民間的友誼。緩解本來關係不良的國內外關係。在國際合作中彼此學習，也學習國際先進技術和經驗，加強本國的防災救災和災後救援能力。提高本國的救災技術和效率。
大陸人多地大，災害最多，對國際救災署的人力物力財力貢獻也必然最多。但應謹慎自制，不能自大而佔別國的便宜，而是應多多幫助其他國家。要有以大事小的心態，幫助他人乃是贏得最重要的友誼。不可斤斤計較。良好的救災能力和良好的助人的心態，最能贏得國際民間友誼。如果在平常培訓、演習、交流中，態度惡劣，爭權奪利和宣傳自大，反而會失去朋友。
結論：國際救援總署不是，也不可能替代各國自己的救援機構，而是對各國提供必要的人力、資源、後勤和技術支援，使各國各地的救災救援工作盡量完善。特別是在遭遇重大的或意外的天災時發揮能。巨大天災幾乎年年都有，卻無法預料會發生在什麼地方。國際救災署正是要發揮人定勝天的功能。
天災是每個國家都有，天災處理不當往往會變成人禍，造成更大的災難。鄰邦之間共建國際救災總署，是對本國國民和對國際的雙重責任。各國共同在艱難環境中合作，這種友誼會長久不衰。隨著國際人道主義日益成為時代精神。國際救災救援具有非政治性，非軍事性，獨立性，包容性特點，勢必會成為未來經常性的國際互助工作。大中華不可不在鄰國需要的時候對他們提供援助，不可沒有這種準備和能力，以證明大陸和台灣都是友好，有能力，有人道主義精神的鄰邦。大陸和台灣理應首倡救災的國際合作。大中華內部不宜因政治爭議而不合作，且應趁此機會改善兩岸關係。
科學家還不能確切證明氣候變化與某個重大災變的關係，但一般相信兩者必然有關。因此國際防災救災合作應該納入為當前全球氣候變化合作中的任務。各國至今仍無法開誠合作約束氣候變化，天災會越來越多而厲害，更需要建立救災的國際合作機制，減少痛苦和損失。
東南亞國家建立東盟，逐漸形成一體化，這是世界逐漸形成區塊發展的大趨勢。大中華有必要與他們形成大區域的一體化。救災合作應是不可缺的一環。
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#524 (8/26/2023)
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