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中央地方關係的一個悄然變化正切換一個時代的權力邏輯 ☆來源:文化縱橫

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2021/8/13
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《文化縱橫》2021年8月新刊上市

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問責總領:模糊性任務

完成組織任務是政府的一項重要能力,而治理目標的實現則有賴於各項組織任務的完成。改革開放以來,組織任務主要以相對確定的方式由中央下發到地方,其特徵是任務聚焦、明確,並且可量化到具體指標,如GDP、污染物排放量、淘汰落後產能等。在很長一段時間裡,這類確定性任務佔據了地方政府的大部分注意力。但 2013年全國兩會結束後,黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出,除法律、行政法規或國務院有明確規定的外,其他達標、評比、評估和相關檢查活動一律予以取消。2017年,以省市縣三級聯動清理為核心,各地啟動了更大規模的指標考核清理,更多指標被清理取締。模糊性任務成為中央向下佈置工作的重要形式。

與確定性任務相比,一方面,模糊性任務的重點大都不是求量、求快,而是求新、求質,模糊性任務的突顯不僅意味著政府治理重點的轉移,也表明政府治理模式的轉變。

基於確定性的分析框架已無法解釋當前地方政府行為邏輯的重大轉變——由左右競爭到向上表態或避責,也未能反映模糊性任務由象徵執行到努力完成這一轉變的製度性原因。我們需要納入模糊性變量,以提出更適用於新時代政府治理情境的新分析框架。本文將重點關注模糊性任務完成的製度框架,與基於確定性任務的治理相比,基於模糊性任務的治理特質是什麼?模糊性治理是否會改變政府內部權力關係特別是央地關係?如果會改變,那麼這一改變的實質又是什麼?

細緻而深刻地分析政府治理本身的變化,是政治學、公共管理學和經濟學等諸多學科更好回應時代的內在必然要求。我們曾提出公共行政的討論必須回歸政府本體及其公共特質,本文是對這一倡導的延續和深化。  

科層制在設計之初就有非常清晰的“確定性”取向。首先,這種確定性是組織結構正式化的結果。科層制所強調的系列原則,諸如效率、精細性、準確性都旨在建立一個正式結構,為組織提供如機器般精準運行的管理工具 這一正式結構塑造了組織運行的確定性:其一,嚴格的等級制度為組織提供了清晰的權威結構,確立了上下級間的命令-服從關係,奠定了組織內部自上而下實施控制的基本運行邏輯。同時,科層制實施的是基於信息的控制 這決定了科層制依賴自下而上報告關係的運行特質,準確、全面掌握有關下級的信息是上級實施控制的前提條件。其二,標準化要求組織在明確界定的規則、程序下機械化運轉。因此,科層組織中不僅存在自上而下的控制需求,也存在自下而上對明確指示、規則、程序的依賴;並且,組織中不同角色依章辦事,也會進一步提高運行過程和結果的可預見性,也即確定性。其三,專業化和分工化具有明確劃定組織權責和角色的作用。組織成員在由部門和手頭任務所明確的職權範圍內行動,各司其職、各負其責。可見,結構的正式化使得組織在明確的權威關係、規則程序和權責分工下運行,為結果的確定性奠定了基礎。

其次,組織運行的確定性是目標具體化的結果。科層制之所以高效,是因為它所描繪的是一個目標導向的組織過程——目標理性被加諸正式化科層運行之上。科層制理論認為,組織要確保組織目標的實現,必須依賴於上級清晰的指令。這不僅是上級維持權威的手段,也是下級服從與行動的依據。一方面,目標具體化為科層制的運轉提供了明確的方向,將組織注意力引向具體目標的達成上;另一方面,正式結構為具體目標的實現提供了精確的操作指南,有助於降低偏航風險,提高結果的確定性。目標具體化與結構正式化為組織的運行過程及結果帶來了更高的確定性,從而提高了科層製作為一種組織形態的技術優越性 但確定性的意義不限於此,目標和過程越清晰、越確定,對於組織來說也就越可控。因此,確定性被看作是科層制的應有之義。

在具體實踐中,目標的具體化表現為任務的指標化。改革開放後的一段時期,經濟增長成為發展的優先目標。我們將GDP等重要經濟增長指標作為乾部政績考核的主要依據以確保經濟增長。在指標的激勵下,中國經濟得到快速增長。任務的指標化成為政府完成各項重要治理任務的主要方式,並被運用到環境保護、社會治理、公共服務等廣泛領域中。由此,以確定性指標為核心的確定性治理模式形成。這一治理模式具有哪些重要特徵?其確定性來源又是什麼?對於這些問題的問答,可以從組織控制權分析框架的目標設定、檢查驗收、激勵分配這三個維度進行梳理。事實上,

第一,目標設定:設置確定性指標。任務的指標化決定了其目標設定是一個自上而下量化分解的過程。中央政府(或上級政府)以指標分解的方式下達任務,行政事務被逐級發包;下級政府負責具體的執行,自下而上完成上級下發的指標任務。設置確定性指標旨在為上級實施對下級的控制提供依據,同時由於目標設定採取一級管一級的方式,這一過程中還存在層層加碼的現象,指標任務沿著層級逐級放大,在地方政府內部形成巨大壓力。可見目標設定權的實施總是自上而下的,上級政府在這一環節為下級政府明確具體的目標責任和考核手段,指明具體的管理對象和行動方向,並施加巨大壓力,對下級行為製造了強目標約束。

第二,檢查驗收:實行目標責任監管。確定性目標責任決定了檢查驗收的關鍵特徵是以結果為導向的考核和監督。一方面,由於上級政府對下級政府的監督成本很高,因此檢查驗收權行使的範圍和力度是有限的,只能以簡化的結果考核代替過程控制。上級政府僅對下級政府的執行結果進行定期考核,確保指標任務如期按約完成。另一方面,上級政府通過對指標的政治監管來提高下級的責任意識。指標任務層層發包之後,下級政府或部門領導對這些數量指標承擔清晰的行政責任,上級政府對未達標責任人進行責任追究,由此建立起以指標責任為核心的問責機制。在這一環節,政府內部形成清晰的權責框架,上級政府通過標準化數量考核和結果導向的問責來確保下級責任的落實。然而在具有明確導向的檢查驗收方式下,下級政府只需要完成責任目標就能通過驗收,這為任務完成過程提供了空間,導致偏差行為在檢查驗收環節滋生,檢查驗收約束效力減弱。

第三,激勵分配:明確達標激勵。中央(上級)政府在指標任務上採取下管一級的激勵分配方式,主要依據相對績效評估結果實施激勵。首先,為了降低交易成本並提高地方政府靈活性,具體的激勵分配權以及實施過程控制權常掌握在管理方手中,上級政府不直接行使對代理方的激勵權。這使激勵分配與檢查驗收過程關係鬆散,並不必然以上級政府的檢查驗收結果為實施依據。下級政府可以在政治聯盟邏輯支配下在不同組織之間進行平衡和調整。其次,相對績效評估為錦標賽機制的實施提供了可能。基於量化比較實施的各種激勵措施為組織間帶來類似市場化的橫向競爭,激勵各下級政府更快地超額完成任務以獲得比較優勢。針對比較或排名結果實施的獎懲提供了明確的激勵方案和統一的評估標準,強化了可置信的考核承諾,對執行者產生了正向的強激勵,為下級政府提供了明確的行動動機;在釐清行動-結果關係及消除執行者對結果的不確定性的同時也形塑了地方政府消極於任務但積極於達標的作為。

在中國的具體實踐中,中央(上級)往往傾向於通過製造確定性來實施對地方的管理,並採取強目標設定+弱檢查驗收+正向激勵分配的治理模式推動任務完成。具體的目標、明確的責任分工、量化的考核作為其核心塑造了特定的政府內部權威關係和權力運行方式,這一確定性取向也可以在科層制理論中找到依據。

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近年來,中央在佈置任務時越來越多地選用任務目標不明確或具有多重解釋的模糊性任務,地方政府在任務完成過程中所面臨的模糊性程度不斷提高。從確定性任務到模糊化任務,這與以往政府治理有著很大不同。這一改變的實質是什麼?又對政府治理帶來了什麼影響?本文將以一個典型的模糊性任務——供給側結構性改革為例,通過對A省供給側結構性改革任務完成過程(2015—2019年)的分析來回答上述問題。

2015年中央經濟工作會議抓住當前經濟發展的主要矛盾,提出以供給側結構性改革為主線推動經濟高質量發展,並提出今後的改革方向與五大任務框架——“去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板”。其中,“三去”主要解決存量結構問題,“一降一補”旨在引領增量結構方向。供給側結構性改革的提出,源於中央對經濟發展目標及發展理念所進行的重大調整。2017年,黨的十九大進一步做出“經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的重大判斷,為下一步經濟發展、宏觀調控定下了基調。供給側結構性改革及其五大任務自提出以來就成為地方經濟工作主線,但其卻和以往的確定性指標有很大不同:

首先,有別於傳統的指標任務,中央僅僅提供了一個任務框架,規定了改革大方向,並沒有為地方設定改革的具體目標和對象。目標、技術、手段上的非明確性意味著此任務範疇是相對寬泛的,對任務的考核也缺乏明確標準。

其次,與確定性任務相比,由於目標的模糊化,地方政府的目標責任不是上級給定而是組織內生的。中央並不經過目標確立-量化分解過程為地方預設目標。雖然五大任務能夠對應不同的政府職能,但中央對改革方案中的職責分工同樣進行了模糊化處理。五大任務被打包下發給省級政府,而並未採取業務部門主導的部門垂直管理模式。省級政府在接受任務後需自行分工,並擬定具體目標與行動方案。這一操作層層複製,各級地方長官皆對五大任務負有直接責任,都需根據本轄區實際情況進行本級內部分工和工作統籌。這種責任共擔是以模糊化應對責任領域模糊性的一種解決方案。

最後,由於缺乏確定目標,與此同時,國家監督體系職能從政治責任監督拓展到兼顧任務完成。這套監督體系包括國務院大督查、專項督查、部門日常督查、國家重大政策落實跟踪審計以及中央巡視等。A省在完成任務過程中受到了來自督查、審計、巡視不同側面的實地檢查與考核,借助國家監督體係對任務完成情況進行評估的做法常態化。

可見,模糊性任務作為經濟工作的新形式,從目標—責任—考核三方面挑戰了基於確定性任務的確定性治理的前提假設和運作方式。在確定性治理模式中原本需要確定性的環節,中央在供給側作物性改革中都刻意地保留了模糊性。模糊性作為任務性質改變的核心,提高了經濟任務責任釐定的難度,導致了任務考核方式改變,並對政府治理提出了諸多新要求。不僅是供給側結構性改革,還有諸多民生工作,都帶有較強的模糊性任務特徵,而這些正在成為各層級政府的重要工作。在一定程度上可以認為,與確定性治理不同的基於模糊性任務的模糊性治理已在形成中,並使政府治理模式呈現出豐富性。

當確定性不再作為前提條件時,政府治理模式會發生怎樣的變化?特別是在模糊性任務完成過程中,央地關係發生了什麼變化?這種任務性質的改變是否會導致更深遠的權力分配與運作方式改變?為了更好地呈現模糊性治理的特徵,本文仍然從目標設定、檢查驗收、激勵分配這三個維度分析上述模糊性任務的完成過程,並將模糊性治理與確定性治理進行深層比較。

(一)目標設定:框架性目標層層細化

與以往不同,中央在供給側結構性改革框架中僅僅明確了結構改革的總體性方向和五大關鍵任務,卻沒有為各省設置明確、具體的目標。這與過去由委託方制定並通過科層制自上而下推行實施,或是由委託方、管理方共同談判達成協議的目標設定方式有很大區別:

1. 目標設定權轉由地方政府行使。任務佈置後,各級政府被要求出臺本地行動方案,層層細化框架性目標。這意味著地方政府可以根據本地實際對任務進行不同角度的差異化解讀。顯然,目標設定由原來的層層分解轉變為各層級政府自主設置。其原因在於,任務框架在本質上是一份刻意設計的不完全合同,而上下級間簽訂不完全合同實質上是一種授權行為。中央通過任務框架在目標上留下空缺,將目標設定的權力賦予給地方政府。隨著目標設定權的下放,上級政府失去壓力傳導的載體,上下級權威關係的基礎被動搖,由此上下級間在目標設定上形成某種更開放的互動關係。

2. 目標設定權的內涵被擴充。在接到任務後,A省高度重視,立即成立工作小組進行方案起草的分工。全省方案由省發改委統籌,五大任務則分別指派給省發改委、省經信委、省住建廳、省商務廳、省金融辦,由這些單位負責牽頭。以補短板行動目標制定為例,作為牽頭單位的省發改委根據中央確定的範圍對A省薄弱環節進行摸查,提出“制約發展、明顯滯後”的九大補短板重點任務,並統籌任務對應的八個主管職能部門填報目標,進而確定了全省補短板的36個指標任務及其具體標的。在以往,任務在中央一級就已被明確,但現在任務的模糊性不僅被刻意保留,模糊性的清晰化職責也下移給了各級地方政府。目標設定權變為由地方主導的任務清晰化過程,包含對象劃定、職能分工、目標確立、標的設置、優先序劃分等環節。由此,目標設定權內涵得到擴充。

3. 目標設定結果更接近本地實際。在依靠條線確立了省級補短板目標後,A省發改委向下分解,要求地市將目標進一步落實到具體項目,並提出具體分工及實現辦法。與此同時,各地市仍需根據本地實際出台市級的補短板行動計劃。由於框架性目標允許地方政府根據各自對短板的解讀以及實際行動條件來選擇努力的方向和目標,並為地方政府將本地治理目標與國家重大任務捆綁以推動其落地開啟了機會之窗。因此,地市的行動方案不僅包括省級目標,還加碼了相關的額外目標。這使得A省及其地市出台的行動方案與目標都具有濃厚的本地特色。這一設置旨在提高組織多目標管理的能力,促進上級目標和下級地域性目標的融合實現。

(二)檢查驗收:國家監督體系深度參與

在控制權模型中,檢查驗收權被定義為檢查合同完成情況的控制權,歸屬於目標設定權。委託方在設定目標後,可能自行行使檢查驗收權,也可能出於成本考量將這一權力下放給下級政府。然而,中央對於供給側結構性改革的檢查驗收無法再以量化結果為導向,取而代之的是以國家監督體係為主體的過程導向檢查驗收。這改變了傳統的檢查驗收方式:

1. 檢查驗收權的實施主體改變。供給側結構性改革的檢查驗收由國家監督機關具體實施,包括國務院下設的督查機關和審計機關以及中央紀委國家監委下設的監督檢查機關和巡視機關。改革後的國家監督機關由中央統一領導,實行分級負責的垂直領導體制,即國辦督查室、中央審計委員會、中央監察委員會、中央紀委領導各級地方機構工作,下級對上級監督機關負責,並直接將檢查結果向上級機關報告,各級監督機構組織對本級政府或下級政府的監督。新實施主體的出現改變了過去自上而下的檢查方式和一級地方政府主要向直接上級負責的局面。檢查者不再是上級“發包方”,而是獨立於地方政府上下級關係且垂直向上負責的第三方監督機關。

檢查驗收方式的轉變一方面弱化了中間政府的檢查者角色,解決了中間政府既扮演檢查者,又扮演被檢查者的雙重角色問題,改善了以往由於利益驅使而形成的上下級間的非正式行為,包括討價還價、作假、變通、包裝等;另一方面加強了中央在檢查驗收環節的權威。通常而言,檢查驗收權行使成本較高,尤其是當中央政府、中間政府、基層政府三者間有著廣闊的行政範圍和漫長的空間距離時,中央會因為無法對所有事項進行全面檢查而將權力讓渡給地方政府。但在本案例中,中央監督機關在政府中派駐了垂直獨立、向上負責的監督機關,這些監督機關上下聯動對各級政府任務完成情況實施檢查,降低了檢查驗收中的信息不對稱和中央行使該權力的成本。

2. 檢查驗收注意力取向轉變,著眼全過程的常態化定性考核取代了結果導向的定量考核。在指標完成結果外,監督機制更為關注程序、手段上的效率與正當性,力求深入覆蓋任務完成全過程。督查機關在立項督查的同時,會同A省業務主管部門,對目標任務和工作流程進行細化,逐項明確牽頭單位、配合單位、責任主體、工作任務、目標要求、完成時限、階段性安排等,並進行基層走訪、實地考察,對細節的掌握至縣一級與項目層次。以補短板任務的審計為例,A省發改委被要求配合提供的檢查材料包括:省領導召集有關部門佈置研究方案製定的會議紀要,補短板行動計劃徵求各部門及地市意見的版本,匯總後的各部門及地市反饋意見的資料,採納反饋意見情況資料、項目清單以及項目選擇依據等。可見,大到計劃的出台,小到項目的某一環節都在監督機關的細緻監察之下。最後,監督機關通過對過程細節的定性分析,判斷地方政府在完成任務方面的努力程度及完成情況。正如中央對審計工作提出的要求——“審,非嚴謹無以明透;計,非細緻無以致深”,細緻、深入的分析判斷是監督體系賦予檢查驗收權的重要特徵。檢查者需要在檢查驗收環節解決過程中的模糊性,自主性得到大幅提升。

(三)激勵分配:實行綜合效果評估

國家監督體系在政府治理中的嵌入不僅引發了檢查驗收方式的轉變,也帶來了激勵分配方式上的改變。過去對於代理方的激勵權通常被分配給管理方,原因是委託方更關心政策執行的結果而不是政策如何被執行。因此,委託方將激勵的分配權交給管理方,有助於提高管理方和代理方的積極性和靈活性。與此同時,準確的信息是激勵分配的前提,而若由委託方進行激勵分配將會面臨極高成本,但在本案例中情況則有所不同。

1. 激勵分配權並不必然被讓渡,委託方與管理方可以共同實施對代理方的激勵。嵌入於每一級政府的監督機構大大降低了委託方掌握信息的成本,並保證了中央掌握信息的豐富細緻程度,使其能夠很好地進行激勵分配。國務院辦公廳2018年出台《關於對真抓實干成效明顯地方加大激勵支持力度的通知》,在2016年實施的24項督查激勵上再增加6項激勵措施,以加強對取得明顯成效的地方的激勵支持力度,25個省、82個市以及116個縣因改革成效明顯在本次激勵分配中獲得了督查激勵。中央對基層市、縣的激勵力度表明委託方能夠直接行使對代理方的激勵分配權。

2. 綜合效果替代了結果上的“達標”。激勵分配不再依據量化排名,而是依據定性的綜合評價,如計劃完成度、地方政府努力程度、做法的有效性等來進行。從2017年的《關於A省供給側結構性改革推進情況跟踪審計的結果報告》中可以看出,審計部門在考察重大政策落實情況時更加關注以下幾個方面:是否及時採取相應措施、擬定行動計劃;所擬定計劃是否可行,各地決策(包括目標擬定、資金分配、資金使用、項目選擇、流程設置等)是否合理且符合任務宗旨及效率原則;計劃和措施是否落實到位且真正有效;任務進展是否順利,各地是否按照規定時間完成既定目標,是否存在需要解決的問題等。2018年國務院辦公廳對2017年落實推進供給側結構性改革等重大政策的督查激勵也是給予成效明顯、示範性強的地方。可見,數量達標僅僅是綜合評估中的一小部分,做法的效果、程序的正義成為新的關注點。在這樣的激勵設置下,手段創新成為地方政府彰顯努力程度的最佳窗口以及橫向競爭的新標的。同時中央要求地方報送的《為全國推進供給側結構性改革提供支撐行動方案》進一步為地方開通了以創新向上“宣績”。

3. 檢查驗收與問責的聯動提供了強激勵效果。除了提供獎勵外,國家監督機關每年都會對各地先進經驗以及執行不當的典型問題進行全國通報,並對相關責任人問責。一方面,這是一種通過聲譽激髮乾部內在動機兼具正反向激勵的設置,集體榮譽感和仕途憂患將激勵主政領導付出更多努力。另一方面,問責的聯動實施大大提高了任務完成的過程風險。當地方政府面臨巨大的風險成本時,其策略選擇動因具有更強的“風險規避”特點。這也約束了地方的偏差行為,促使其更加重視過程的合法性、程序的正義性。

基於上述分析可見,中央在模糊性任務上採取了與確定性任務不同的權力分配和行使方式 在確定性任務上,中央通過保留目標設定權與檢查驗收權來保證上級指令的權威,同時通過在激勵分配上賦權,將對基層政府的績效評估與激勵的控制權讓渡給中間政府來克服行政鏈條過長而導致的信息不對稱性與高額成本的問題。這一安排與激勵機制相結合引發圍繞績效結果的橫向競爭,地方政府也因此產生了“比較勝出”的動機。在本案例中,中央在目標設定上進行了實質的授權,切斷了上下級間以清晰指令為基礎的命令-服從鏈條,但卻在檢查驗收和激勵分配上採取向上收緊的方針,保證了中央權威。這一安排呈現明顯的重過程傾向,地方政府行為由“左右看”轉變為“向上看”,以應對中央的精細化監督。

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表1:模糊性治理與確定性治理的比較針對不同組織層次的控制權

總之,中央在供給側結構性改革上實施的是與確定性治理不同的治理模式,在原本製造確定性的環節刻意保留了模糊性,政府內部控制權分配結構及運作機制也與過去大不相同。這不僅僅是一個治理模式改變的問題,還涉及到政府內部權力的重構。

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基於模糊性任務的治理只是近年來政府治理模式變遷的一部分,而相應伴隨著的是權力結構與運行方式的深刻轉變。過去,以確定性為前提的政府治理以目標設定權為總領性權力,檢查驗收權及激勵分配權的行使均以其為依據。當前,隨著組織任務中模糊性要素的增多,目標設定權、檢查驗收權與激勵分配權之間的關係、各自內涵及行使方式等都已發生顯著變化。

首先,目標設定權的核心地位被弱化,而檢查驗收權的地位卻得以提升。在確定性治理中,目標設定權是權力關係的核心,其強調自上而下的權力邏輯,並作為檢查驗收的前提與標準,檢查驗收權被默認為基於並附屬於目標設定權。但在模糊性治理中,目標設定權被下放給管理方和代理方,由此改變了這一權力關係。一方面,目標設定權沿著科層等級逐級下沉,消弭了它對另外兩大權的主導作用。同時,隨著這一權力的下放,上下級的命令-服從鏈條也隨之斷裂。委託方不再依賴目標設定來維繫其在組織中的權威,目標設定權的控制意義被淡化,治理意義得到加強。另一方面,檢查驗收權與目標設定權相分離。模糊性任務在一定程度上改變了檢查驗收權行使的方式,使其並不必須依附於目標設定權並以確定性目標作為行使標準;並且,委託方在下放目標設定權的同時保留了對下級的檢查驗收權,使對模糊性任務的檢查驗收成為更加需要深思熟慮的定性綜合分析權力和能力。由此,

其次,國家監督體系在政府治理中的嵌入改變了檢查驗收權與激勵分配權之間的關係,兩類控制權從分離行使轉變為合併行使。在確定性治理中,二者被看作是關係鬆散甚至相互獨立的兩種控制權。但隨著監督體系改革的深入,委託方不僅掌握對中間政府的檢查驗收權,還通過在地方派駐監督機構來降低檢查驗收中的信息不對稱性,為委託方將該權力掌握在手中提供了可能。各級監督機構作為委託方在各級政府延伸的觸角,能以較低成本對本級政府行為做出更準確的識別和評估,激勵本級政府更好地完成任務,如此一來,激勵分配權不再僅由管理方行使,委託方也可針對檢查驗收結果對任務完成情況實施激勵分配權。

最後,也是最重要的一個改變是,新的總領性權力代替目標設定權成為權力關係的核心。隨著國家監督體系的政治責任監督職能越來越多地被運用到任務完成過程中,一方面,檢查驗收權的行使方式發生改變,在任務完成全過程中得到強化。於是,檢查驗收權脫離目標設定權而獨立運行,並主導任務完成的全環節、全流程,包括目標設定與激勵分配。另一方面,監督機關及其派出機構基於檢查驗收結果依法啟動問責程序,檢查驗收與問責緊密聯動而獲得政治屬性,由此確定了任務完成中黨委系統對於行政系統的領導。顯然,這一總領性權力的生成是黨的領導在組織控制權框架中的顯現。我們將這種檢查驗收權界定為“問責權”。問責權將績效考核、政治責任和人民承諾(以人民為中心)融為一體,不僅構成了模糊性治理中的檢查驗收權,且具有更強的總領性,並超越目標設定權、檢查驗收權、激勵實施權而居於總領性地位。黨的權威為問責權總領其他三大權力及任務完成全過程提供了根本支撐,由此形成問責主導的權力結構

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圖1:以問責權為核心的權力結構

問責權的出現,一方面改變了檢查驗收權與目標設定權之間的必然依附關係。目標設定權的地位被削弱,一定程度上解構了科層組織的基礎,改變了頭重腳輕的權力結構;總而言之,模糊性治理呈現出強問責+弱目標設定+反向激勵分配的特徵,它所代表的權力關係的中心命題也已不是三大權的分配組合,而是任務完成全過程中不同權力(環節)在問責權主導下的協調運行。

權力要素與權力關係的改變對政府治理形態,尤其是對央地關係產生了重要影響。在問責總領的權力結構之下,央地間形成了新的分權模式以維持中央權威與地方效率。接下來,本文將具體分析央地關係轉變及央地關係的新內涵。

(一)從上下分權到任務-責任分權:問責總領下的央地分權模式

監督體系改革及其在政府治理中的深度參與,帶來了超越於其他權力的問責權。問責權的產生為中央提供了超脫於行政體系的統轄手段,使其可以通過政治責任集中實施統轄,而通過任務性質設定對地方治理進行賦權。由此,政府治理可被分解為兩大維度:基於政府系統、主導地方治理的任務維度與基於政黨系統、保障中央統轄的責任維度。我們認為,其具體運作如下。

在任務維度下,任務作為中央意圖的重要載體和集中體現,旨在為地方框定不同的治理要素,包括治理對象、治理策略、治理手段、治理過程、權責分配等。當任務性質從確定性主導逐漸轉變為確定性、模糊性兼有,中央通過模糊性任務在發包合同中刻意留下空缺而進行實質賦權,使地方獲得確立治理對象、設置治理目標、選擇治理手段的自主性。可見,中央可以根據治理目標需要,通過任務性質設定來決定是否擴大地方治理權限。任務性質的多元化賦予了中央上收和下放治理權限的靈活性。然而,通過任務維度進行治理賦權的目的依然是推動治理任務的完成。任務性質之所以能夠多元化的前提是:即便中央沒有對完成什麼及如何完成給出明確規定,該任務也能夠受到地方政府重視而不是被敷衍應對;而正是因為地方完成任務的全流程中央都有問責權,中央才能在下放大量權限的同時保持權威。問責權主導的責任維度為任務維度的分權提供了保障。

就責任維度而言,向上集中的問責權在政府組織中形成了一種摒棄指標體系形態的新責任體系,

首先,新責任體係並不依賴確定性目標也不以指標體係為具體形態,目標責任體系中的指標分解、派發與達標僅作為新責任體系中的一部分。問責實施主體對政府運作進行的是全流程、持續性的綜合監管,過程和手段的合法性、合理性、創新性構成其新的核心關切,其自主性得到極大提升。

其次,新責任體系所面向的責任主體和問責方式有所改變。對任務完成情況的檢查驗收結果以創新做法、典型案例、主要問題等形式輸出,並與問責權緊密聯動。監督機關針對檢查驗收中發現的問題,對不同層級的政府及具體責任人直接啟動問責程序。在新責任體系下,不同級別的地方政府通常作為整體接受問責。這種責任共擔的模糊化做法,旨在明確及強化屬地政府的責任壓力。

最後,由問責權總領任務完成全流程並以黨委為主導的新責任體系,不再依靠目標的層層下發,也不依托科層體系。問責權實施主體由中央垂直管理,不同層級的執行機構負責對該級地方政府實施監督與問責。在這種設置下,政府上下級間的責任鏈條雖被弱化,但中央與各級地方政府間的責任紐帶卻得到加強。各級地方政府行為始終受到黨中央的政治信念、組織紀律、路線方針政策的引導與限制。由此,政府責任體系的基本框架由自上而下的等級權威結構轉變為中央對地方的統領。

總體而言,無論是任務性質多元化及其背後隱含的治理賦權,還是新責任體係作為中央統轄工具的獨立運行,都意味著問責權對央地分權的重塑。新責任體系強調向上負責、嚴肅問責、過程導向、責任共擔,為政府治理提供了兼顧橫向責任與縱向責任的製度設計,為任務性質多元化提供了製度保障,也為保證中央權威奠定了基礎。由此,央地關係的基本框架可總結為:作用於科層組織內部的任務維度受到來自政治層面的責任維度的約束,治理權與統轄權在任務-責任維度下分離運行,並具有相互獨立的分配邏輯。這一模式也意味著:權力在一定程度上按照類別被分解,從而讓集權與分權並不必然衝突.

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圖2:新的央地分權模式

(二)治理下行、權威上行:央地關係的新內涵

接下來,本文將進一步分析在任務-責任分權模式下,模糊性治理為央地關係所注入的新內涵,更加精細地呈現當前央地關係的變化,為理解近年來的政府治理變革提供參照。

從任務維度來看,模糊性任務具有深刻的組織學意義。首先,模糊性任務在本質上是委託方與代理方簽訂的不完全合同。刻意設計的不完全合同,因為在有待明確的各種維度上留下空缺而起到了模糊科層組織內部權威關係的作用。一方面,沒有寫入合同的權力因此而自然地被賦予給了代理方, 地方政府因此獲得根據實際情況獨立設置目標的權力,避免了目標和實際行動條件與資源的不匹配以及上級任務對下級其他目標的擠出。另一方面,當合同存在無法彌補的缺口時,就需要依靠關係體系中的連續協商來解決。行動主體間關係的模糊化將等級森嚴的權力結構轉變為更為開放的上下互動關係,由此激發不同層級主體在完成組織任務中的創造性。其次,模糊性總是與檢查驗收方的自由裁量權息息相關。B·道格拉斯·貝恩海姆 合約傾向於削弱行動與可驗證事件之間的關係,有意不將可辨識的權責明確細化。例如,儘管可以通過可辨識的績效測量給僱員提供差異化薪水,但僱員仍享受固定薪酬。他們的解釋是,將代理方的部分績效表現寫入合同將會惡化那些無法被寫入合同的績效表現。模糊性任務所蘊含的正是不事先辨識的邏輯,即對績效表現的識別發生在不完全合同生效後,績效評估重心由事前決策轉變為事中事後檢查。因此,模糊性任務對檢查驗收方式的改變是:檢查驗收方自然獲得極大自由裁量空間,檢查驗收也因此成為關鍵又需嚴加管控的環節。

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有關任務維度的分析不僅解釋了任務模糊性的管理意義,還明確了其約束性要求。模糊性任務不僅意味著向下賦權,也決定了檢查驗收的集權化模式和過程導向,而責任維度上的各項安排恰好為任務維度提供了匹配的統轄方式。 

首先,國家監督機關及其派出機構在最高權威之下負責實施問責權;作為向上負責且具有獨立權威的監管者,它的存在對細節性的定性報告提出了更高的要求,文件和信息總是通過正式渠道自下而上傳遞,由此導致科層組織溝通數量增加及信息的集權化。同時,定性的綜合評估隱匿了數字背後的用途和評估函數,使中央擁有了更多信息優勢,消弭了由上下級信息不對稱所帶來的委託-代理問題。由此,中央在檢查驗收上的權威得到保證,檢查驗收集權化的格局形成。

其次,檢查驗收與問責的聯動大大提高了過程考核的威懾力及反向政治激勵的可信性。同時,問責範疇由原來的確定性事件擴大至中央關心的程序正義、執行態度和努力程度等。這些都進一步增加了地方官員的政績和仕途憂患,從而對地方政府行為起到極大約束作用。問責權通過提供針對過程的反向政治激勵取代了以確定性績效為基礎的政治錦標賽,進而成為中央推動地方完成模糊性任務的主導性激勵機制。地方政府在完成模糊性任務時的行為邏輯也因此從“左右看”轉變為“向上看”。模糊性治理中的政府間關係從圍繞指標的橫向競爭轉變為向上看齊,緊跟中央。這意味著中央和上一層級政府的任務和意圖可以被更嚴格地執行。

檢查驗收的集權化、問責權的擴大化恰好滿足了任務維度對中央統轄方式所提出的約束性要求,為中央在模糊性任務情境下實施統轄提供了抓手。一方面,任務維度的模糊性意味著治理權限下放,地方政府有一定的空間自行決定轄區內的治理對象和目標;另一方面,伴隨問責權產生的信息集中化、定性過程評估都使得責任維度呈現權威向上集中的特徵。這意味著地方政府雖然擁有了更多的治理自主性,但其任務完成全過程依然在中央約束之下。中央在擴大地方治理權限的同時反而加強了自身權威,權威體制與治理有效性之間不可調和的矛盾一定程度上在模糊性治理中實現了兼容 但我們必須意識到,以問責權為核心的模糊性治理,其本質是用政治總領行政,任務的完成因此變成一個外在推動的結果,而這將可能導致科層製本身的專業性和主動性減弱,從而帶來新的矛盾。同時,如果沒有更強、更穩定的激勵分配,強反向激勵支撐的治理模式能持續有效運轉嗎?這些都是有待進一步考量的問題。

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表2模糊性治理中的央地關係

本文試圖反映當前政府治理場景中所發生的一些重要變化。隨著中國特色社會主義進入新時代,政府治理模式及其內涵也逐漸豐富。在確定性治理之外,面向模糊性任務的模糊性治理成為常見模式。我們試圖剖析這一治理模式的權力結構與運行機制,並識別其變化的本質。與確定性治理模式不同,為了推動任務的完成,任務及任務完成過程中的模糊性反而被刻意保留,而保證地方政府積極完成模糊性任務的正是問責權的建構、新型責任體系的形成及其對央地關係內涵的重塑。事實上,上述關鍵變革正是近年來諸多民生工作和其他非量化任務得以完成的關鍵,這些變革所指向的是政府權力結構的調整與央地分權模式的重塑,不能簡單地以政黨控制等理論或視角去解釋,而必須在特定的治理任務及其完成的資源約束中去定義。

問責權的建構以國家監督體系改革為基石,是“黨委集中統一領導”在權力結構中的集中體現。問責權總領當前任務完成全流程,並作為政治性權力在科層組織外部獨立運行。這一方面改變了中央統轄的方式,另一方面重塑了政府責任體系的基本形態,為治理領域靈活性的提高提供了保證。央地間由單一維度的上下分權拓展至任務-責任雙維度分權新模式,任務維度上模糊性程度或者說合同的不完全性決定了治理權限的上收和下放。新型責任體系的存在使中央在不同治理權分配下的權威始終得到保障。這在一定程度上推動了中央統轄與地方治理的分離運行。必須意識到,換言之,顯然,這是新的權力結構與央地關係對政府治理提出的新要求。

最後,本文不僅意在總結與過去不同的治理模式,更在於通過對治理新特徵的剖析,回應當前政府治理場景中出現的各種變化,為理解真實的中國政府治理提供一個切入口。至於新模式的運行結果我們尚未涉及,需要進一步深入研究。

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本文原載《政治學研究》2021年第3期,原題為《問責總領:模糊性任務的完成與央地關係新內涵》。歡迎個人分享,媒體轉載請聯繫本公眾號。

 

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