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2020/3/31
【導讀】形式主義和官僚主義，是當前政治生態中特別突出的現象。對此，官方提出“要力戒形式主義、官僚主義，教育引導黨員幹部樹立正確政績觀，真抓實幹、轉變作風。”本文在理論上澄清了官僚制只是諸多政府管理模式中的一種，不同管理模式有不同的適用領域。作者指出，革命帶來的強國家傳統，以及技術治理的日趨發達，讓現代中國擁有了相比古代中國更大的介入社會事務的能力和動機，官僚制於是擴張到了不適於用它來管理的領地；加之改革開放以來主流價值觀逐漸解體，當前中國官僚體制及社會各領域中的官僚主義和形式主義問題因此變得更加複雜和嚴重。
本文發表于《文化縱橫》2019年10月刊，僅代表作者觀點，供諸君思考。
▍官僚制傳統的強大和管理模式的誤用
從管理學角度講，政府管理有許多“理想型”模式，官僚制只是眾多模式中的一種。理想型官僚制的最重要特徵是做什麼事都講規章程式。這類管理模式非常適合處理一些常規性的日常事務。正因為大量的政府事務都具有常規性，官僚制也就成了現代國家的一個最為主要的管理模式；但是，並非所有政府事務都適合用官僚制處理。
在現實政治運作中，與官僚制相配合的理想型的政府管理模式還包括：
1 專家制。如果某一類人掌握著能為大家所認可的某種專門知識，那麼專家制就是一個更好的管理模式。比如，假如我們得了某種疾病，我們一定會更相信醫生的診斷，而不會相信官僚體制按程式就你的病情所做一個針對性的決策。科技、農業、工業、環境以及經濟等領域的管理都需要有專門知識，專家制因此就成了這些領域的一個重要管理模式。有學者把當前中國的政治體制稱為威權體制。但是，如果公眾能把中國的領導都看作是政治專家，如今的政治體制也可以被看作是一種專家制。要使專家制運作順暢，專家必須掌握著一種能被公眾認可的“專業知識”。這是關鍵所在。
2 利益集團制。就有些事情來說，同一人群內部的利益往往會比較一致，而不同人群之間的利益和意見則很難達成統一。對於此類事情來說，一個較好的管理方法就是讓這些特殊利益群體自己去競爭和協商，而這些群體之間的競爭和協商後所達成的妥協，則可以成為公共政策的基礎。這就是所謂的利益集團制。利益集團制在西方國家管理中的運用非常公開和普遍，但是在中國則會以各種比較隱蔽的方式呈現（比如，當前中國的大型國有企業、貧困縣和“少數民族”都有不同程度的利益集團傾向）。由於其表現的隱蔽性，有些群體能進行利益壟斷而不受重大挑戰，而有些群體拿到了大量好處卻感到理所應當。這就會帶來各種社會問題，包括既得利益群體缺乏現實感、某些身份認同的加強和固化、其他群體的反感、社會裂痕等。
3 項目制。前幾年，項目制在國內飽受詬病。從理想型管理方法這一角度來理解，專案制亦可稱為“類市場制”。在一個社會內部，一些大型的公共物，如教育、法律、和平、社會福利、公共衛生、環境保護等，是其他社會組織很難有效提供的，因此一般由國家統一供給。但是，社會也會需要許多類型的小型公共物，這些公共物社會不會主動提供，或者至少不可能有效地提供，而完全由國家提供卻會像大炮打蒼蠅，導致大量的資源浪費。對於這類小型公共物，國家往往可以通過提供項目專款，讓各類社會組織通過公平競爭獲得專款來提供社會所需要的服務。或者說，國家是通過營造一個類似於市場性的競爭狀態，向社會購買各種小型公共物。這就是類市場制這一說法的來由。這種項目制在很多國家都有。比如，美國作為一個超級大國，需要維持足夠的外語人才儲備，其中不僅僅包括一些大語種，也包括各種小語種。如果美國政府自己養一大批人才來保持各種語種人才的訓練，這肯定會非常昂貴。但是美國高校實力雄厚，各種語言人才應有盡有，因此美國政府就可以通過撥出一筆稱之為“Title VI”的專款，讓各高校通過競爭來發展各種外語知識的學術研究和學生訓練，在客觀上，這也就加強了美國外語人才的儲備。
除了以上這些類型外，其他理想型管理方法還包括投票制、市場制、抽籤制等。
我們在宏觀上討論了目前主要的政府管理模式，就會清楚為什麼專案制在國內一度飽受詬病。項目制本來是國家為實現小型公共物提供的一個好方法，但是中國的項目制卻滲入了政府管理的方方面面，或者說它擴展到了大量並不適用專案制管理的範圍。項目制的關鍵在於“類市場”，或者說競爭過程必須公正，但是在中國項目制實行的過程中，大量項目的獲得靠的不是公平競爭，而是與官僚機構內外某些人的關係。最後，由於許多獲得了項目的機構並不見得具有很好完成項目的能力，為了保證項目的執行，政府必須時時搞監督、搞檢查。這樣，本來以靈活見長的類市場制，到頭來嚴重受制于死板的官僚制。換言之，我們推廣專案制的目的是為了發揮類市場制的優點，但是到頭來它卻在官僚制的主宰下放大了官僚制和類市場制各自的弱點。
更廣義地講，中國官僚制傳統向來十分強大。革命政權所帶來的強國家傳統以及現代技術賦予國家對於社會的高度滲透能力，使得官僚制邏輯在中國很容易侵蝕其他政府管理領域，容易造成管理方式的誤用乃至濫用。比如，中國這幾年的大學教育和科研出了很大的問題，根本原因就是行政（官僚制）主導了一個本來應該靠專家主導的學術評價體系。官僚制主導、官僚思維方式的主導，是當代中國的一個非常難以解決的管理學問題，而這一問題卻又因為疊加其他乃至許多原因不斷得到放大。
▍當代官僚體系的新問題
與古代中國的官僚制相比，當代中國的官僚制還發展出了許多新的問題—這些問題雖然在古代官僚制中也有存在，但是在現代官僚制中卻顯得更為突出。
第一，中國官僚制度在當前的一個首要問題是官僚主流價值的缺失，中國官僚制所面臨的有些其他問題其實都與這一點有關。中國的領導層未必不知道這一問題的存在以及它的嚴重性，但從我的觀察來看，目前對於這一問題的解決方案基本上是治標不治本，其中有些措施可能是把這一問題隱蔽化了，甚或在短期紓解的外表下還可能加劇這一問題的嚴重性。
傳統中國特別是自宋朝科舉擴大以後，官員大多經由科舉產生。經過科舉的官員們在漫長的學習生活中一直沉浸在儒家經典中，多年的學習使他們自覺或不自覺地將儒家的價值觀念內化為自身的觀念。自南宋始，新儒家士大夫對中國社會進行了儒家化的改造，而改造後的“社會結構”與教規化的新儒家觀念的相似性，又給了儒家學說一個堅實的社會基礎，這就導致了所謂的“士大夫精神”的產生。毛澤東時代的官僚可能很“左”，但不存在主流價值缺失這一問題， “共產主義理想”在那個時代是主流價值觀。但這一主流價值觀在今天顯然弱化了。
主流價值的缺失會帶來兩個問題：首先，組織社會學有個概念叫“目標替代”，即個人加入了組織後有可能會通過自己的能力和權力，用個人的目標替代組織的目標；其次，缺乏價值觀的官僚的另外一個表現就是向上不向下，甚至為了媚上而工具性地放大上級目標。正確政策的過度執行可能帶來很大的負面後果，而有偏差的政策其偏差肯定會在執行過程中被進一步放大。坊間常說當前中國“高級黑”多，其實“高級黑”行為只是價值觀缺失的官員的正常表現。
第二，工具性地放大上級目標這一現象在當前的另外一個表現，就是規緊實寬、責任下移。基層官僚避責在中國一直是一個問題，但是近年來卻出現了上層官僚避責的現象。比如，某大城市相關部門規定今年4~10月原則上不能開國際會議。當前的形勢真的有那麼緊張嗎？顯然不是。這類規定的實質，就是為了避責。實際上，下面真的要開會也不見得會管，但只要我事先規定不能開國際會議，如果開會有什麼意外，上層也不需要負責。在當前，上層避責的做法的一個反面效應，就是讓民眾有了各個層面在不斷收緊的感覺。而且，這一做法也造就了一個很大的灰色地帶，使得各種法律和法規失去嚴肅性。
第三，清流缺失。因為官僚主流價值觀的缺失，官僚以及官僚體系下的知識份子中清流和直言的人會越來越少。我私下在多個場合提出過，強國不能大搞智庫。因為國家越強大，智庫報告就越會有“猜上意”的味道，很難提供獨立意見。再加上清流和直言傳統的嚴重缺失，這一問題肯定就會更嚴重。其實智庫人士的水準一般都有限——這一點連美國的智庫學者也不例外。但是美國智庫的背後有不同金主，再加上美國社會科學的整體水準還是要比中國高，這對美國智庫的研究和寫作有個約束作用。因此，美國智庫學者的文章和書籍不但水準要比中國同行高出不少，而且不同智庫代表不同的利益，收集不同的“證據”，提出不同的觀點。這些報告匯總在一起，還是會有助於深入理解事情的方方面面，對政府機構的決策也有很大的啟迪。
在中國，官僚體制內部清流和直言傳統的缺失，還導致了一個非常困難的局面：有些問題在私下大家都非常清楚，但是沒有人願意公開討論。言行不一、表裡不一的現象，在官僚體系中十分嚴重。而官僚系統在關鍵問題上的集體沉默，又會讓相應的社會問題不斷發酵。
第四，古代官員有較強的青史留名的欲望，對於身後名的追求成了規範官員行為的一個力量。但是，修史傳統在現代國家大大弱化，再加上官僚主流價值觀的缺失，官員青史留名的欲望大大降低。對於有些官員來說，有機會他們就會積極地追求現實利益；沒有機會，消極不作為就會成為更自然的選擇。
第五，官吏不分。在古代官僚制中，“官”和“吏”的區分比較清晰。宋以後，官和吏的區分變得更加清晰，吏升為官的可能性在正常時期是非常小的，除非在王朝後期的亂世。與多年在“聖賢書”中浸淫的“官”不同，官僚主流價值觀對於“吏”的薰陶要弱許多。“吏”成長於地方，與各種地方勢力（包括各種“黑勢力”）往往有千絲萬縷的聯繫。再加上上升空間有限，吏的自我期許一般都很實際。這就使得吏一般會更腐敗一些，幹吏腐敗的可能性就更大。而從進士出身的官員則有明顯不同。比如在清朝的大多數時間中，考上進士後要麼直接外放縣令，要麼在翰林院清修幾年後外放更高階的地方官。即使在七品知縣位置上，這些官員的自我期許從一開始就是政治家，關心的是全國政局，交遊的是遍佈全國各地的其他文官。他們的行為方式肯定與吏有根本性的不同。
今天的官僚體系不再有官和吏這種區別。沒有受到過良好教育的行政人員，有時候也能官運亨通。但是對於絕大多數基層官員來說，他們的上升空間不但十分有限，而且很難預期。這就使得許多基層官員的行為方式，更像古代社會的“吏”，而不是“官”。這給當代中國的官僚體制帶來了一個很大的問題：大量基層官員的利益與地方拉得更近，而那些從基層升上來的官員不但學歷和視野都有限，並且往往帶著做基層官員時所沾上的各種“原罪”和壞習慣。基層官員當了大官後，在貪污腐敗等問題上一般會有很大的收斂。不過，樹欲靜而風不止，他們當基層官員時所涉入的各種腐敗圈也同時在坐大，不少高官因此出事。
第六，卡位過於清晰。假設人類社會的背後有個“設計者”，並且這一設計者決定把每個人的死亡年齡都定在100歲生日，那麼這個世界肯定很難維持。因為伴隨著清晰的死亡時間的是清晰的計算方式。人們很可能在死期越近就越不負責任，到了99歲後可能什麼壞事都敢幹了。人類社會的妙處在於：雖然每個人都會死，但是什麼時候死誰也難以預料，這使得大多數人在絕症不治之前都還在計畫和存錢。今天中國的幹部升遷和退休，也面臨著升遷和卡位過於清晰這一問題。以下僅是兩個例子：
（1）一般幹部升遷的天花板和退休節點過於清晰。官僚們都非常清楚自己大概到什麼年齡、什麼地位差不多就出局了。許多幹部在某些年齡節點之前不敢作為，怕出錯，而錯過了這節點後則不求進取。曾經盛傳的“59歲貪污”這一說法，其實只是對這一現象某個側面的誇大性概括。
（2）特殊幹部的升遷空間過於清晰。宋朝以後，哪怕一個官僚的背景再硬，其上升空間都具有較大的不確定性。而今中國卻有一批幹部在青年時就能步入超級快車道，他們的背景會讓大家覺得只要不出錯以後至少是個中央委員。如果他們到基層去擔任縣委書記或者縣長，大家都會覺得是中央讓他們到地方來“學自行車的”。但是，上升空間過早的確定，會使得這批人失去真正的歷練機會。
假想一個例子：如果你是一個普通的年輕縣長，當你看到一位老大爺在路旁哭，問老先生是什麼原因，老先生“訴苦”後你熱血沸騰地說這一問題必須解決，你可能因此就丟臉了。這件事情對於縣長來說也許根本就無法解決，這件事情也許是個大窟窿，解決的話需要好幾億人民幣。但是如果你是超級快車道上的幹部，可能你的話音未落，就有人幫你把這件事情給解決了，並且你可能連這件事情到底是怎麼解決的、難度到底有多大都不十分清楚。這就使得中國官僚體制中產生了不少看上去履歷齊全，但是行事和講話明顯缺乏真正歷練的幹部。
第七，官僚集團插入社會太深、管事太多。領導的藝術應該在“有為”和“無為”之間。在古代社會，這一點可以說是官僚集團的一個集體智慧。可是即使是在古代，過度自信或者沒有經驗的官員也會有過度有為的衝動。在現代社會，各種技術的發展大大增強了官員“有為”的信心，給了現代官員把自己的“理想”或者胡思亂想轉化成“現實”的動力和手段。我接觸過的大量地方官員都抱怨他們如何在上級的各種目標、工程、運動、指標、任務、命令、管理、檢查、考核、彙報和表格之間疲於奔命。我要強調，這些讓地方官員疲於奔命的事情同時也是大多數地方官員的思維方式。面對他們的下級，這些地方官員不但也整天在搞各種目標、工程、運動、指標、任務、命令、管理、檢查、考核、彙報和表格，並且有時還會層層加碼。
在大學任教的教授可能都深有同感：他們要應付來自教育部的、來自學校行政部門的、來自院系的各種考核和評比。大量的考核和評比形式極其繁瑣。繁瑣的考核和評比不斷在加強學校領導和教授的工具理性。為了在一些考核和評比中取得好成績，有些校領導和教授甚至不惜採用各種作假的手段，不惜容忍和鼓勵各種機會主義的學問，不惜在搞關係上大做文章。由官僚定出來的繁多的考核和評比於是就替代了學術的真諦。這些從考核和評比所帶來的問題，在我看來都是學術腐敗，而它們在國內卻都已經被視為正常。我們的科研體制因此就捲入了兩個惡性的正回饋：（1）考核越多，非專業的行為在學校基層領導和教授中就越普遍；而非專業的行為在基層領導和教授中越普遍，官僚就越不信任學術界，則考核就越多。（2）考核越多，基層領導和教授針對考核方式走形式、拉關係、找漏洞和挖漏洞的能力就越強，而他們的走形式、拉關係、找漏洞和挖漏洞的能力越強，考核就越頻繁、越繁瑣。應付這些考核不但花去了基層領導和教授的大量時間，更為惡劣的是它還在高校科研管理中放大了官僚制的陰暗面，讓各種學術腐敗和非專業的行為不斷深入教育和科研體制的方方面面，讓對學術有追求的教授感到灰心，讓青年教授失去了正確的引導。在許多學科領域，我們國家的科研水準表面看似乎在與西方接近，因為在發表量的壓力下，中國教授能以人海戰術在西方雜誌，特別是二三流雜誌大量發表文章。但是我國不少領域的科研水準與西方的實際差距並沒有縮小，特別是在許多重大議題上，近20年來我們在議題的產生、定義和解決方面不但沒有加強，甚至還有明顯減弱。
在社會層面，官僚體制下管得太多就會產生如下問題：管得好，大家會覺得理所應當，而管得不好就會成為政治問題。到頭來是管得越多，政治所涉及的範圍就越大，民眾對國家的壓力也越大。特別是，在官僚體制的高度管理下，社會會缺乏自治能力和創造能力，民眾因為什麼都能依靠國家或歸罪於國家而缺乏政治現實感。而一旦某種管理方法出了問題，因為管理方式的劃一，涉及範圍往往會很廣，後果會很嚴重。
第八，給定時空下官僚的思維方式太相似。古代國家是維持型國家，不需要提供大量的公共物。現代國家不僅僅需要提供包括經濟發展、環境保護、社會福利、公共衛生、全民教育等許多大型公共物，這些公共物目標還必須不斷有所改進。現代國家因此是目標性、發展型的國家。此外，古代國家也沒有現代國家的交通、通訊和控制技術的支援，因此想“有為”也沒能力。這兩個原因使得古代國家的地方社會有很大的多樣性，地方治理也有很大的自主性，地方官員在管理上能夠因地制宜。在當前中國，上級壓下來的績效任務在給定時空中具有某種劃一性。同時，現代技術也促進了各地官僚的互相模仿。而國家之外的社會制約力量的弱小，給了官僚集團更大的自主性。這三個原因加在一起，導致了當代中國官僚在給定時空下思維方式的高度一致。比如要搞旅遊，我們就能看到各種非常相似、同時都同樣嚴重缺乏品位的“地方文化”和假文物大量湧現；要搞土地經濟了，全國從鄉鎮到大都市都在造高樓；要搞某種宣傳了，相似的標語口號在全國各地遍地開花。
▍結語
我在上文首先討論了政府管理模式的一些基本類型，以及官僚製作為一個理想型管理模式的特點和弱點。中國有著非常強大的官僚制傳統，因此官僚制管理方法的過度運用，以及官僚制管理方法對其他政府管理方法的主宰和擠壓，就成了政府管理的一個大問題。在此基礎上，通過與古代中國官僚體制的一些基本特徵相比較，我進一步討論了當代官僚制度所面臨的八個問題。需要說明的是，這八個問題都與三個具有根本性的問題有關：強大官僚制傳統的陰暗面，官僚主流價值觀的缺失，以及現代技術和現代國家的性質給了官僚過度有為的動力。
在分析中國官僚體系特徵時，學者們往往會強調中國文化的特殊性。我想指出的是，文化不是基因。文化需要借助各種組織和制度才能傳承下去。一旦我們加大比較視野，中國官僚體制的許多特性也就不再特殊。就我以上的分析而言，當前中國官僚體制出現的許多問題，都是因為某些結構性原因所致，其中不少問題也不是中國所特有。如果其他國家的官僚體系也處在同樣的結構下，它們的官僚體系也會發展出相似的問題和特徵。
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趙鼎新 | 浙江大學、芝加哥大學《文化縱橫》微信：whzh_21bcr
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