《文化縱橫》2020年8月新刊上市

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✪ 章永樂| 北京大學法學院

【導讀】2020年是全球局勢重大轉變的一年，尤其是中美關係劇變，吸引了全世界的目光。然而，當公眾把大量注意力集中在中美關係上時，歐洲、歐盟的地緣政治意義反而日益凸顯出來。今年上半年，章永樂先生正在歐洲訪學，得以切近觀察疫情之下的歐洲之變。在本文中，他深入分析了歐盟問題的歷史根源及當前情勢，並討論了中歐關係的未來走向和潛在影響。

長期以來，歐盟一面受困於“南北矛盾”——經濟發展不平衡，一面受制於“東西裂痕”——不斷東擴的歐盟無法實現政治一體化，反而被美國“摻沙子”。這種政治上“散裝”的歐洲，在疫情危機下無法有效協調，以至於成為重災區。但反過來看，歐洲右翼勢力的崛起和大疫大災的打擊，也迫使歐盟更加珍視緊密協調的重要性。事實上，疫情使得歐盟財政一體化邁出了重要一步，也暴露出歐洲工業產業鏈斷裂所帶來的物資不足痛苦，而補足產業鏈，並非單個歐洲國家可以完成，需要歐盟整體協調的力量。

而對於中歐關係，雖然中歐也有潛在競爭，但歐洲整體對中國的態度，要比美國和五眼聯盟更加理智和謹慎。只要美國繼續奉行“美國優先”、減少對歐洲盟國的讓利，歐盟勢必加強自主性，而不會貿然加入所謂的“新冷戰” 。在中美對抗加劇的背景下，中歐合作仍有廣闊前景，歐盟也成為中美均能發揮一定影響力的“緩沖地帶”。

本文原載《文化縱橫》2020年8月刊，僅代表作者觀點，供諸位參考。

多難興盟？——新冠疫情與歐盟的秩序危機

大瘟疫是歐洲歷史記憶中極其深刻的一頁。從14世紀的黑死病，到一戰末期的1918年大流感，歐洲的政治社會發展軌跡一再受到疫情的塑造。2020年，新冠病毒席捲了整個歐洲，這是繼2009年開始的歐債危機和2015年開始的難民危機之後，歐盟遭遇到的第三次危機。德國總理默克爾4月6日用非常確鑿的語氣指出，這是歐盟成立以來最嚴重的危機。 

默克爾的定性並非虛言。新冠疫情當然是一次巨大的公共衛生危機，面對病毒流行，許多歐洲國家的醫療體係被擊穿，養老院和療養院爆發聚集性感染和大批死亡。這也是一次巨大的經濟危機，據歐盟委員會預測，歐元區經濟將在2020年萎縮8.7%，有不少經濟學家作出了更為悲觀的預測。這更是一場政治危機，因為歐盟在疫情暴發的初期幾乎無所作為，在疫情持續過程之中協調抗疫的能力捉襟見肘，一些成員國的民眾已經在質疑：作為歐盟成員國還有什麼好處可言？而一些申請加入歐盟的國家內部也出現了類似的聲音：還需要加入這樣一個暮氣沉沉的組織嗎？ 

從公共衛生的角度來看，如果歐盟是一個國家的話，它擁有的抗疫的資源條件是相當優越的。根據歐盟統計局（Eurostat）的數據，2017年的歐盟28國擁有260萬張病床，即便減去英國的病床數，仍有243.2411萬張病床，剩下的27國每千人有5.45張病床，高於中國的每千人4.3張病床。據約翰·霍普金斯大學衛生安全中心在2019年發布的“全球衛生安全指數”報告，應對大規模流行疾病“最有準備”的前十席國家中，有四席是歐盟國家。然而在2020年，歐盟卻成為全球病毒感染最為嚴重的區域之一。為什麼優越的資源條件，在抗疫的過程中得不到發揮？這是值得我們思考的第一個問題。 

值得我們思考的第二個問題是：疫情如何作用於歐盟的一體化進程？它會加速還是延緩歐盟的一體化進程？後疫情時代的歐盟，其秩序有可能呈現出何種特色？新的歷史因素，總是通過作用於原有的社會矛盾來發揮自身的作用。因此，我們有必要從疫情暴發之前歐盟的內外基本形勢說起。 

▍ 疫情之前的歐盟 

在疫情暴發之前，歐盟的領導精英們在反复討論歐盟所面臨的深刻危機。首先是貿易、科技和產業層面的危機。美國特朗普政府奉行“美國優先”戰略，對歐洲發起多次貿易調查；歐盟曾經在科技上引領全球，如今在互聯網產業卻上總體落後於中、美，其一系列傳統優勢產業也受到了中國產業升級的衝擊。為此，許多國家都加強了對非歐盟企業跨境併購的安全審查，“法德軸心”還大力推動歐盟層面出台產業政策。 

其次是政治危機。2020年1月31日，英國正式脫離歐盟，結束了2016年公投脫歐以來長期懸而未決的狀態。英國脫歐對於歐盟一體化進程是一個顯著的打擊，因為它釋放出的信號是，歐盟能夠給成員國帶來的負擔沉重，利益卻有限，內部矛盾尖銳。在歐盟內部，無論是左翼還是右翼，都對布魯塞爾有很多怨言。左翼會抱怨布魯塞爾的財政紀律（財政赤字不得超過GDP的3%，國債不得超過GDP的60%）從根本上具有新自由主義特徵，束縛了各國政府通過擴大政府開支進行基礎設施建設和改善民生的手腳；右翼則抱怨布魯塞爾的移民和難民政策在摧毀歐洲文明，大量客工的湧入讓許多本地工人失去工作。無論是左翼還是右翼，都有不少人認為歐盟是一架缺乏民主正當性的官僚機器，認為各國不應該再向歐盟移交更多的主權權力。而另外一些人認為，要增強民主正當性，需要的是歐盟機構能夠直接向公民個體負責，而這恰恰需要進一步的一體化。究竟是向前走，還是向後退？處於歐盟境內不同方位的國家，對於這個問題有不同的理解。在地緣上，歐盟最主要的矛盾有兩對，一是“南北矛盾”，二是“東西裂痕”。

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歐盟的“南北矛盾”是在上次歐債危機中集中爆發的，但其根源埋藏在歐元區建立之前：德國、荷蘭等北方國家早已形成出口驅動的經濟模式，而法國、意大利、西班牙等國家更依賴於本地的內需市場。在歐元區建立之後，北方國家的出口成本進一步降低，其產品在國際市場上獲得了更大的競爭力；而南方國家無法通過使本幣貶值來降低工業出口成本，其結果是其許多工業產品在競爭中不敵北方國家。既然無法使用貨幣政策來拉動經濟，南方國家只能更多地運用財政擴張的政策，從而積累了巨大的公共債務，但是政府的稅基卻沒有相應擴大，不斷擴大的支出和裹足不前的收入之間的差距，使得南方國家的經濟和公共財政積累了巨大的風險。歐盟並沒有形成一種強有力的財政轉移機制來平衡德國等北方國家所獲得的優勢，於是既有的趨勢不斷發展，直至引爆歐債危機。

歐債危機爆發之後，德國一度陷入經濟衰退，但很快站穩了陣腳，成為危機救援的主力。為了穩定歐洲金融秩序， 2011年3月25~26日的歐洲峰會批准建立“歐洲穩定機制”（European Stability Mechanism），ESM擁有5000億歐元（7090億美元）的實際放貸額度，旨在為成員國提供金融救助，保持其國債的可持續性，提高其從金融市場自籌資金的能力。德國在其中貢獻的資金比例最高，因此掌握了極大的話語權。ESM對於困難國家的救援設定了嚴格條件。歐元區成員國財長擔任ESM管理委員會的成員，協商決定是否提供金融援助，提供援助的條件、貸款規模以及工具。德國通過ESM管理委員會輸出了自己的財政緊縮模式，要求一系列南歐國家按照德國的模式進行自我改造。對於受援助國而言，這相當於向歐盟上交了許多財政權力，自主性大大降低。即便南歐國家的財政狀況近年來有所好轉，財政緊縮帶來的痛苦對於相關國家的民眾也產生了相當大的影響，許多人因此對歐盟與德國形成負面印象。 

歐盟的“東西裂痕”，則源於歐盟自從90年代以來急劇“東擴”所帶來的問題。歐盟長期將擴張視為自身魅力的標誌，在上世紀末和本世紀初，歐盟將一系列中東歐國家吸收為成員國。而美國的決策者試圖在歐盟內部“摻沙子”，降低歐盟的內部凝聚力，也鼓勵歐盟迅速對外擴張，甚至鼓勵歐盟吸納土耳其這個以穆斯林為主體的國家加入歐盟。美國的小布什政府以是否支持美國的伊拉克戰爭為標準，區分出以德、法為代表的“老歐洲”，以及以波蘭、西班牙、意大利、英國等國為代表的“新歐洲”。“新”/“老”的區分並不是嚴格按照西歐與中東歐的地理界限劃分的，但很明顯，波蘭、捷克等原晚近加入歐盟的國家，與美國的關係走得更近一些。波蘭拒絕了德國和俄羅斯的“北溪-2”天然氣項目，與美國簽訂了24年的天然氣協議；2019年波蘭總統杜達甚至表示波蘭願意每年花費20億美元邀請美國在波蘭駐軍，這相當於2019年韓國支付的駐韓美軍軍費的兩倍。法國總統馬克龍試圖推動歐盟與俄羅斯靠近，這一動議在波蘭這裡就會碰到巨大障礙。 

此外，許多中東歐國家原來屬於華沙條約組織，西方在這些國家扶持了一些民族主義力量，以擺脫蘇聯的控制以及俄羅斯的影響。但民族主義力量一旦形成，就不可能事事受外部控制。它們從本國的利益出發，試圖搭上歐盟經濟一體化的便車以發展本國經濟，但對於歐盟的政治一體化缺乏興趣，對於布魯塞爾的許多政策持懷疑甚至抵制的態度。與西歐相比，中東歐的大規模移民或多元文化主義的經驗要薄弱得多，接納難民缺乏民意基礎，同時許多中東歐國家也不願意為歐盟的難民政策承擔成本。在2015年爆發的歐洲難民危機中，波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克等中東歐國家組成的維謝格拉德集團表現出比較強硬的反對接受難民的立場，為此不惜和德、法等國叫板。 

但波蘭與匈牙利不僅是在難民問題上與德法“叫板”。匈牙利總理歐爾班·維克多（Orbán Viktor Mihály）公開反對“自由民主”，倡導“非自由基督教民主”，大大削弱了自由媒體、司法和反對黨的權力。波蘭的執政黨法律與公正黨與歐爾班相互呼應，自從2015年10月底在選舉中贏得參、眾兩院絕對多數席位以來，該黨借鑒了歐爾班的一些集中權力的做法，如加強對新聞媒體的官方管控，加強對法官任命過程以及法官政治行為的控制。在難民政策和環保政策方面，法律與公正黨也與歐盟的一系列政策唱反調。從2017年以來，歐盟委員會和歐洲議會分別針對波蘭和匈牙利，建議歐盟理事會啟動《里斯本條約》第7條，根據這條規定，嚴重違反歐盟價值觀的成員國將遭到製裁，甚至被剝奪在歐盟的投票權。儘管歐盟因為擔心內部形成不同集團的對立，最終並沒有實際的製裁，但裂痕已經凸顯。在英國脫歐之後，匈牙利和波蘭成為平衡“法德軸心”的主要力量。由於波蘭的國家體量以及在中東歐的影響力，法國也試圖拉攏波蘭。2月3日，法國總統馬克龍在會見波蘭總統杜達時表示，在沒有英國的歐洲，波蘭、德國和法國理應“承擔起歐洲未來的責任”。 

在成員國之間對“一體化”速度缺乏共識的情況下，歐盟的應對方式是推動“多速歐洲”。2017年3月25日歐盟27個國家的政府首腦、歐洲理事會主席、歐洲議會議長和歐盟委員會主席共同簽署發布了《羅馬宣言》，各國同意“以不同的速度和深度朝著同一個方向邁進”。這意味著，不同的成員國可以加入速度不一的一體化進程。“法德軸心”或許懷有這樣的期待：像匈牙利或波蘭這樣的對一體化進程比較猶疑的國家，或許會出於對被“邊緣化”的恐懼，最終被“帶著走”。但是，如果歐盟能夠釋放的紅利不如美國、中國或俄羅斯這樣的域外大國，以波、匈為代表的一系列中東歐國家是否願意跟進，就會成為疑問。

▍ 疫情應對：從麻木不仁到亡羊補牢

新冠病毒是一種傳播渠道多樣、傳播速度非常快的病毒，一旦疫情暴發，決策者就需要和時間賽跑，盡可能快地控制乃至切斷傳播渠道；盡可能多地檢測，將感染者與未感染者分開，進而將輕症與重症分開，並採取措施防止輕症轉化為重症，從而保護醫療體係不被源源不斷的重症病人壓垮。這要求一個具有高度協調性和執行力的治理體系。新冠病毒最喜歡的就是“散裝”程度比較高的社會：如果由於認識滯後、黨爭、官僚主義或者法律體系僵化等原因，造成縱向各層級政府和橫向各區域政府無法協調行動，病毒就會找到傳播擴散的突破口。很遺憾的是，歐盟就是這麼一個“散裝”程度很高的政治共同體。它處於區域性國際組織向主權國家的演變過程之中，而這個位置恰恰是最危險的—— 由於不是一個主權國家，歐盟沒有權力全面協調成員國的抗疫政策；但由於它已經收走了成員國的許多主權性權力，這使得一個成員國必須和其他成員國協調，才能夠落實許多防控行為。這樣一個尷尬的中間位置，恰恰給了病毒最大的可乘之機。 

從其憲制來看，歐盟並不承擔本區域抗疫的主要責任。在2003年非典爆發之後，歐盟於2004年建立了歐洲疾控中心（ECDC），可以就疫情發布信息和政策建議。但歐盟在衛生健康方面的功能，主要是輔助性與協調性的。由於衛生健康制度的標準不一，以及對於病毒的認識與抗疫策略認識上的高度不一致，歐盟各國抗疫政策很難同步。大瘟疫更是超出了簡單的衛生議題，抗疫涉及到財政、金融、安全等方方面面，協調難度更大。 

意大利的疫情開始暴發的時候，絕大部分歐盟國家仍然沒有認識到事態的嚴重性，申根區內部仍然保持自由流動。這種自由流動，長期被視為歐盟共同市場所帶來的主要利益之一，貿然恢復內部邊境管制，有可能引來鄰國和歐盟領導層的指責，因而歐盟各國在這一點上都特別小心。最終，病毒從“震中”不斷擴散，撒播整個歐洲。直到歐洲各國紛紛暴發疫情之後，3月17日歐盟才宣布關閉申根區的外部邊境至少30天；但內部邊境的控制則由成員國根據《申根協定》自己決定。在這次疫情中，意大利周邊各個國家對意大利採取的邊境管控政策基本上都是基於自身的判斷，相互之間協調程度較低。在5月份歐盟各國陸續復工的時候，意大利及其鄰國圍繞著邊境管控政策，再次發生了爭議。 

在2020年1~2月，大多數歐盟國家在防疫物資的採購與儲備上毫無作為。等到疫情暴發，許多國家的決策者突然意識到，本國的防護物資連供應醫護人員都不夠。當意大利、西班牙處於疫情高峰時，歐盟各成員國卻在悶頭囤積防護物資，甚至相互“截胡”，這在歐盟的歷史上，可以說是非常醜陋的一幕。3月中旬，歐盟領導層才針對德國扣押意大利進口口罩事件進行回應，督促德國與法國修改醫療物資出口禁令，使之可以出口至歐盟成員國，歐洲內部的“口罩大戰”這才告一段落。當然，歐盟在防護物資的採購上也作出了一定的努力，如多次開展抗疫物資的聯合招標，但受制於歐洲“去工業化”所導致的生產能力的衰退，從本土獲取供應碰到了許多困難。各成員國政府自行從中國採購抗疫物資，仍然是主要的物資獲取渠道。在疫苗開發上，歐盟各國的團結程度更高一些，歐盟決策者定下了疫苗應該是“普遍性的公共產品”的基調，撥出了大筆資金用於疫苗研製，並和中國等國家一起為全球疫苗研發而開展募捐活動。 

在金融與財政方面，歐盟做出了漸進式的響應。3月18日晚，歐洲央行宣布決定啟動總額為7500億歐元的緊急資產購買計劃，可用於購買國債與企業債。這對於意大利、西班牙這樣的財政狀況原本就比較窘迫的國家而言，具有提振信心的作用。3月23日，歐盟財長會議決定暫停1997年通過的《穩定和增長公約》（條文化為《歐盟運作條約》第121條和第126條）關於成員國財政赤字不得超過GDP的3%、國債不得超過GDP的60%的財政紀律，包括意大利在內的困難國家可以發行更多國債，加大財政支出，以度過難關。這是一個巨大的突破。不過，在歐盟作出這一決定之前，法國、德國、西班牙、意大利等國家已經作出決定，投入巨額財政開支抗疫和拯救經濟，歐盟這一政策，或許只是對這些做法進行合法性追認，並非什麼高瞻遠矚的領導。

更重要的鬥爭，是圍繞著“歐洲穩定機制”（European Stability Mechanism）和歐盟共同債券而展開的。新冠疫情暴發之後，法國、意大利、西班牙以及比利時、希臘、盧森堡、葡萄牙、斯洛文尼亞和愛爾蘭這六國政府連續呼籲歐盟聯合發行“新冠債券”。然而由奧地利、丹麥、荷蘭和瑞典組成的所謂“節儉四國”（Frugal Four）一直對此表示反對。因為歐盟內部不同國家財政狀況差別很大，意大利、西班牙、法國的國債都已經超過GDP，而德國、荷蘭的國債還在GDP的百分之六十以下，主權信用等級不同，如果聯合發行債券，北方國家認為自己會被南方國家佔了便宜。 

與聯合債券的提議相比，德國政府更傾向於啟動“歐洲穩定機制”。在上一輪歐債危機中，這一機制對於受援助國規定了嚴格的財政紀律要求。對德國而言，由歐盟的超國家機構對受援助國進行嚴格的監督是非常必要的，如果允許受援助國獲取資金，而不向歐盟層面（實質上是德國這個最大出資方）上交財政權力，那就會造成體系性的“道德風險”，給德國帶來損失。自認為應當與德國平起平坐的法國，當然不會接受將本國的財政權力交由德國人控制。因此，在德國與法國之間，圍繞著財政問題，本身就存在著深刻的分歧。 

由於每個國家的政府首先都是對本國選民負責，對其他國家讓利，在選舉政治中經常是非常危險的。2015年難民危機就給各國政府留下了一個教訓。在當時，默克爾領導的德國政府一度敞開接受難民，並推動在歐盟各國安置難民。這一政策不僅讓右翼不滿，也讓許多處於中間的民眾轉向右翼，歐盟多國的疑歐右翼民粹勢力都出現了上升。此後，各國政府都慎於推行不受民眾歡迎的政策。 

直到中國、俄羅斯、古巴、委內瑞拉等非西方國家馳援意大利，在輿論上產生了一些影響後，歐盟才加快了有關抗疫和拯救經濟的財政安排，以顯示歐盟的團結。4月9日，經過德法兩國協調，歐盟各國財長會議終於達成總值5000億歐元的援助計劃。其中包括2400億歐元基於歐洲穩定機制的貸款，財長們同意將不對受援助國的宏觀經濟設置限制條件，只要求這筆貸款被用於疫情所帶來的直接和間接的衛生相關支出。其他共識還包括：設立以歐盟多年度財務框架（MFF）支持的1000億歐元的“SURE”失業風險應急基金，給予歐洲投資銀行總值2000億歐元的貸款上限，為歐洲中小企業提供流動性資金；成立一個“復甦基金”（Recovery Fund），但細節有待未來討論。 

面對疫情中的“南北矛盾”，歐盟努力“補鍋”，在不觸動歐盟財政結構的前提下，盡可能為意大利等困難國家提供更多援助。而在“東西裂痕”問題上，歐盟在疫情期間則保持了相對克制。 

疫情期間，匈牙利國會通過了《新冠疫情法案》，授權歐爾班政府在不經國會同意的情況下（或者國會撤銷這項授權之前），無限期延長緊急狀態，並通過頒布政令的形式防控疫情、管理國家；波蘭執政黨則希望盡可能用好該黨盟友、現任總統杜達的民調領先地位以及在疫情期間的高曝光率，如期在5月10日舉行總統大選。兩國的上述舉動招致了一些歐盟成員國政客的批評和質疑，但歐盟官方並沒有以機構的名義對此發表評論，這體現了歐盟決策者的審慎。 

而更令德國領導人頭疼的事情，大概是波蘭接收部分從德國撤出的美軍。波蘭如此堅定地倒向美國，對於歐盟改善與俄羅斯的關係，是一個極大的牽制。不過，歐盟既然已經提出了“多速歐洲”的理念，將匈牙利和波蘭放在“慢車道”上，也許是一種可能的安排。任何操之過急的行動，都可能會在歐盟內部造成公開的分裂，從而削弱歐盟對於外部國家的吸引力。

▍ 後疫情時代的歐盟 

在2020年的抗疫之中，歐盟一開始反應遲鈍，繼而努力亡羊補牢。歐盟遲來的回應，究竟能夠在多大程度上繼續保持其內部的團結？歐盟還能像以前一樣，保持著對周邊國家的吸引力嗎？ 

對於後一個問題，其實在疫情發生之前，歐盟擴張的速度已經大大放慢。2019年10月，法國總統馬克龍反對歐盟開啟與北馬其頓和阿爾巴尼亞的入歐談判，理由是歐盟正忙於應對英國脫歐與其他挑戰，沒有能力再接納兩個成員國。丹麥和荷蘭也認為西巴爾幹國家在應對腐敗和犯罪等問題不力，入盟的條件還沒有成熟。而塞爾維亞被告知，加入歐盟的前提條件是承認科索沃獨立。科索沃是塞爾維亞民族的發源地，這對於塞爾維亞民族感情而言是不可接受的。烏克蘭是近年來積極尋求加入歐盟的國家，但出於復雜的地緣政治考慮，歐盟對烏克蘭的申請態度曖昧，既不拒絕，也不明確同意。 

但是，如果歐盟不繼續“撩”，保持與周邊國家的“戀愛”狀態，後者或許就會“移情別戀”。美國在科索沃設有歐洲最大的軍事基地；俄羅斯對於西巴爾乾地區仍然有傳統的地緣政治影響力；中國在西巴爾幹帶來的大量投資，已經在這一地區創造了大量就業機會；土耳其也尋求在巴爾幹半島的穆斯林群體中保持自身的影響力。一度積極尋求加入歐盟的塞爾維亞，近年來已經與歐盟漸行漸遠。在疫情大暴發之前，歐盟委員會於2020年2月初公佈改革加入歐盟程序的建議，增加了談判可逆性等條款，相當於宣布“談戀愛”並不必然會導致“結婚”，這回應了馬克龍的關切，以便將沒有承諾的“戀愛”繼續談下去。 

在歐洲疫情大暴發之後，歐盟首先致力於保持對烏克蘭的吸引力。在4月上旬，歐盟委員會宣布將為烏克蘭提供超過1.9億歐元的援助。然而，歐盟在疫情暴發之初並沒有充分考慮西巴爾幹的抗疫需要，在3月份宣布禁止對外出售口罩等醫療物資，此舉對於申請加入歐盟的西巴爾幹國家而言，是一個沉重的打擊。塞爾維亞總統武契奇曾在一個發布會上當場落淚，強烈控訴歐盟的冷漠，稱“歐洲團結是不存在的，寫在紙上的不過是童話罷了”。塞爾維亞向中國求助，獲得了強有力的支援，到了5月初，塞爾維亞的疫情危機已經接近化解，塞爾維亞甚至向意大利援助了4架飛機的醫療物資。 

面對巴爾乾地區的形勢，歐盟領導層產生了深刻的危機感。5月5日歐洲理事會批准向歐盟的10個鄰居及夥伴國提供總計高達30億歐元的宏觀經濟援助計劃，其中包括了波黑、阿爾巴尼亞、北馬其頓、科索沃、黑山這五個巴爾幹國家（地區）。5月6日，歐盟領導人、塞爾維亞、科索沃、黑山、阿爾巴尼亞、波斯尼亞、北馬其頓以及27個歐盟成員國領導人舉辦了西巴爾幹視頻峰會，歐盟官員又拿出經濟援助計劃來吸引西巴爾幹國家，但條件是它們必須放棄與俄羅斯及中國的親近。 

歐盟能夠實現自己的目標嗎？對於西巴爾幹國家而言，它們的算盤大多與匈牙利、波蘭類似，最感興趣的還是搭上歐盟經濟發展的“便車”，但對於歐盟政治一體化並沒有多少興趣。在上一次歐債危機中，已經是歐盟成員國的希臘曾經以向俄羅斯尋求援助為籌碼，與歐盟討價還價。對於尚未加入歐盟的國家而言，這一策略具有更大的誘惑力。如果在疫情之後，歐盟的經濟進一步限於停滯，同時域外國家在本地區的投資進一步增加，歐盟的吸引力就會持續走低。歐盟沒有承諾的“撩”，能夠有多少效果，要看它能夠對相關國家釋放多少紅利，但這最終取決於它克服內部矛盾、重歸增長軌道的能力。   

另一方面，就歐盟內部的整合而言，“歐洲一體化”不是一個畫好了圖紙，只待施工的事業。由於成員國眾多，決策機制長期缺乏彈性，不同國家對於歐盟的角色有不同的期待，於是紛爭在所難免，在現實中只能不停地磨合，而挫敗感永遠是磨合過程的一部分。歐盟在應對具體的危機過程中，不斷深化自身的一體化進程，但並不是所有的危機都會促進歐盟的團結。歐債危機在很大程度上加速了成員國向歐盟上交權力；但2015年開始的難民危機卻使得歐盟內部出現更大的裂痕，許多成員國內部的“疑歐”右翼民粹主義勢力都出現了井噴式的增長。 

疫情是否會導致“疑歐”右翼民粹勢力的增長？由於疫情導致政治活動頻率下降，我們現在還很難直觀地看到政治力量對比的變化。但從歷史經驗來看，重大危機經常會帶來一種“聚旗效應”(rally around the flag effect)，使執政者獲得更多的民眾支持。同時，抗疫本身意味著許多國家的執政黨不得不對右翼民粹勢力的一些主張進行了“演練”，如歐盟各國之間恢復邊境管控，各國似乎一下子回到了主權更為“完整”的狀態。然而，疫情的凶險，也進一步暴露了單個國家的脆弱性，讓許多精英和民眾意識到單靠本國力量“搞不定”，即便是波蘭和匈牙利這兩個“疑歐”勢力尤其強的國家，也期待獲得歐盟資金，促進經濟恢復。這種期待對於全歐的“疑歐”力量並非福音。

如果說歐盟在防疫衛生工作方面的貢獻有限，那麼在面對這場二戰之後前所未有的經濟危機之時，它必鬚髮揮更大的作用。畢竟各成員國經濟的恢復，仍有賴於歐洲共同市場的恢復，而歐盟則是共同市場的守護者。在共同財政議題上，5月18日，德、法兩國實現了革命性的突破，同意以歐盟的名義發行共同債券，籌集5000億歐元建立復蘇基金，以贈款形式支持受疫情沉重打擊的部門和地區，並以歐盟的共同預算來償還。這意味著歐盟層面將產生長期財政債務，德國財政部長舒爾茨（Olaf Scholz ）稱此為歐盟的“漢米爾頓時刻”（Hamilton Moment）——1790年美國財政部長漢米爾頓成功促成聯邦承擔州債，從而大大鞏固了聯邦；同時也意味著德國、荷蘭、瑞典、丹麥與奧地利等北方國家，將不得不分擔意大利、西班牙等南方國家的財政風險，而不能對它們提出苛刻的上交財政權力的要求。 

5月27日，歐盟委員會提出7500億歐元的抗疫復甦法案，其中5000億歐元作為撥款支付，另外2500億歐元以貸款形式發放。荷蘭等國對此表示反對。從7月17日開始，歐盟27國領導人經過85個小時的磋商，終於就復甦基金達成一致意見，在德法兩國的強力協調下，荷蘭等北方國家放棄了將援助撥款與財政改革承諾掛鉤的要求，根據最終的妥協，意大利、西班牙等受到疫情嚴重打擊的國家將收到歐盟3900億歐元撥款，這筆款項將由歐盟共同預算來償還；其餘國家分享歐盟3600億歐元的低息貸款。“疑歐”勢力較強的波蘭與匈牙利有望獲得一定數量的資金。 大災難推動大改革，歐盟“共同財政”的建設邁出了一大步。這有助於修補歐盟多年來因共同財政建設落後於共同貨幣建設所帶來的結構性缺陷，進而更好地協調歐盟內部的利益關係。 

在疫情之中，歐盟許多國家的決策精英們深刻體會到了產業環節缺失和產業鏈斷裂所帶來的痛苦。許多歐盟國家自20世紀90年代以來就在全球範圍內推行“垂直分工”體系，將一些技術和附加值程度較低的工序轉移到了亞洲，尤其是中國。在過去的十年，出於對全球供應鏈的信任，許多國家不斷清理過期的防護物資庫存，但未作新的補充。疫情暴發之後，歐盟各國面臨著防護物資的緊缺，甚至無法為醫護提供足夠的個人防護設備，導致大量醫護人員感染新冠病毒。許多國家無法生產測試試劑盒和許多重要的藥品，也需要從中國進口。儘管中國盡力復工為全世界生產防疫物資，國際供應鏈的不穩定性，已經在歐盟各國輿論界引發了廣泛討論。 

與此同時，疫情還暴露出了域外國家對於總部設在歐盟的企業的影響力，加強了歐洲各國領導人的風險意識。3月份美國曾推動收購德國CureVac疫苗公司，歐盟緊急為該公司提供了8000萬歐元的擔保貸款，才阻止了這一起“挖牆腳”事件。5月13日，總部設在法國的製藥集團賽諾菲（Sanofi）首席執行官稱，該公司如果開發出新冠疫苗，將優先供應美國。該公司已經長期接受美國方面的研究資助。法國總統府發言人和總理都出來批評，社會各界反應強烈。這與產業鏈環節缺失的問題一起，迫使歐盟思考自身的“經濟主權”的問題。 

總之，疫情促使歐盟各國的決策者意識到，過度信任全球供應鏈，就很可能將自己置於高風險之中。因此，許多戰略物資需要在本地有生產基地，或者至少有多個供應來源。歐盟沒有任何一個成員國有能力建設完整的產業部門，因此要降低過度依賴全球供應鏈的風險，歐盟作為一個區域的意義就會凸顯出來——各成員國可以通過相互協調以及歐盟層面的統一政策，加強相互之間的產業鏈整合。這樣，在發生緊急事態的時候，就可以獲得更為安全的物資供應。

▍ 後疫情時代的中歐關係 

2019年3月歐盟委員會的一份戰略報告曾將中國定位為“體制性競爭對手”（systemic rival），這對中歐關係而言並非良好的信號。在歐盟疫情高峰過去之後，我們需要思考和研判：歐盟精英關於經濟主權和產業鏈風險的反思，是否必然會導致歐盟各國將相關投資撤出中國。答案可能是否定的。因為對於全球資本而言，要找到像中國那樣低成本、高回報的投資環境是非常困難的；中國在抗疫上的突出成就，實際上更鞏固了其投資環境的優越性。同時，美國市場與中國市場相比，優勢正在減退。歐盟各國政府也不可能有足夠的資金來補償投資者將投資撤出中國所帶來的損失。如果沒有來自美國方面的強力干擾，對於許多國家而言，在物資供應上採取“中國+1”，或許是更為理性的風險分散途徑。 

同時，在疫情之後，由於歐盟各國大量企業估值降低，急需外部資金注入，必將發生一波跨境併購的高潮。而這又會牽涉到歐盟與中美兩國的關係。隨著中國產業升級，中國與德、法等國之間關係的競爭性的一面開始凸顯。在歐債危機爆發之後，中國企業在歐盟各國收購了一些本地企業，如吉利收購瑞典沃爾沃，美的收購德國庫卡，引發了德國和歐盟決策者的警覺。歐盟內部對於戰略行業併購的政府審查悄然加強，中國企業對於歐盟內企業的併購，遭遇到越來越高的門檻。在疫情背景下，從歐盟委員會到主要成員國都進一步採取了預防性的法律措施，以防止本國的戰略產業被“抄底”。3月25日，歐盟委員會發布一份關於在新冠疫情期間監管外國直接投資和保護歐盟戰略性資產的指南，提醒成員國註意外國投資者在新冠疫情危機中收購歐盟戰略性資產，鼓勵尚未設立外國直接投資審查制度的13個成員國推進這一工作，鼓勵各成員國政府參股它們的企業。在此背景下，德、法、意、西等國紛紛加強對於非歐盟國家企業投資與收購的審查。 

在疫情之中，中國通過援助中東歐與意大利，有可能加強與這些國家的經濟聯繫。然而歐盟加強對於戰略性行業併購的審查，有可能壓縮中國企業在歐盟市場上進行併購的空間。不過，歐盟重新調整產業鏈的政策，也有可能給中國創造一些新的機會。歐盟各國如果要重建其工業中的某些製造環節，就會存在一個佈局問題：一種可能是將目前在全球範圍內進行的“垂直分工”，轉化為在區域內部的“垂直分工”。有一些人提議在土地、勞動力成本比較低的成員國佈局製造業，如果實踐按照這一設想展開的話，中國也有可能在這一過程中擁有一定的參與機會。 

如果說經濟全球化因為疫情而出現了巨大波折，信息全球化卻隨著疫情而進一步加速。在歐洲疫情的高峰期，“甩鍋”“妖魔化”中國的聲音層出不窮，這在中國輿論界也引發了一定的反響。不過，在恐慌時期尋找“替罪羊”，是人類社會經常有的反應，古今中外皆然。我們需要看到的是，歐盟領導層並沒有美國特朗普政權的“霸權失落”心理負擔，在對華交往方面，總體上要理性得多。已經有越來越多的歐盟各國精英承認中國在抗疫方面的成就，並認識到中國在後疫情時代影響力必將繼續上升。5月25日，歐盟外交與安全政策高級代表（俗稱“歐盟外長”）何塞·博雷利·豐特列斯（Josep Borrell Fontelles）在柏林舉辦的德國大使年會上稱，新冠病毒疫情可被視為是權力從西方向東方轉移的一個轉折點，“亞洲時代”（Asian century）正在到來。6月9日，在中歐第十輪高級別戰略對話結束後，有媒體提問如何理解2019年歐盟委員會對中國的“體制性競爭對手”（systemic rival）這一定位時，博雷利稱“不認為中國會扮演威脅世界和平的角色”。在涉及香港議題上，歐盟的反應儘管帶有強烈的西方價值觀色彩，但與美國領導的“五眼聯盟”（美國、英國、澳大利亞、加拿大和新西蘭）相比，總體上更為謹慎。而德國從7月1日開始擔任歐盟主席國，默克爾與德國外長都事先放風，主張德國將與中國的關係列為歐盟今後的外交重點。

德國與歐盟的政策方向宣示包含了兩個重要信息：第一，歐盟領導層試圖克服成員國之間因為對華政策不一致而造成的內部矛盾和利益分化，形成更為有力的、統一的對華政策。在前些年，中國基於“一帶一路”倡議與許多中東歐國家以及意大利的經濟交往，已經在一些歐盟精英之中引發了“中國正在分化歐盟”的猜疑。對於他們而言，在歐盟層面形成統一的對華政策，包括宣示歐盟“共同價值觀”，對於保持歐盟一體化進程而言，頗為重要；第二，在特朗普政府推行“美國優先”戰略，經常損害歐盟利益的背景下，歐盟與中國有著相當多的共同利益與合作空間，歐盟也能夠利用中美矛盾，從中美兩邊獲得更大的利益。 

當代世界在意識形態表述上仍然存在某種“西方”認同，但在外交政策上已不存在鐵板一塊的“西方”陣營。美國特朗普政府退出伊核協議、要求歐盟成員多向北約交“份子錢”、削弱WTO和聯合國、動輒對歐盟掄起貿易調查大棒、強力打壓德國與俄羅斯的“北溪-2”項目，凡此種種，在歐洲受到的批評遠大於欣賞。在疫情期間，我們可以看到歐盟對世界衛生組織的多邊主義態度和美國的單邊主義態度形成鮮明的反差，關於疫苗研發和利用的政策導向也與美國大相徑庭。在疫情高峰期，歐盟與中國在防疫物資和疫苗研發上已經開展了有成效的合作，在經濟重啟階段，許多國家的執政黨更需要通過與中國展開進一步的經貿合作，來減少疫情帶來的經濟震盪，保就業，促民生，從而穩定國內政局。 

儘管美國在歐洲的霸權與議程設置能力仍然非常強大（如能夠成功迫使一些歐盟成員國在5G建設中放棄華為），但在後疫情時代，只要美國始終堅持“美國優先”的戰略，不願向盟友釋放紅利，以補償它們與中國“脫鉤”所帶來的損失，歐盟在對外政策上就仍然會和美國保持一定距離，乃至加強自身在防務、經濟與政治上的自主性。而許多成員國仍將奉行既依靠美國的軍事保護，又要加強與中國的經濟聯繫的策略，不會貿然加入美國發動的“新冷戰”。在中美對抗加劇的大背景下，歐盟提供了一個中美兩國均能發揮一定影響力的“緩沖地帶”。 

美國2020年總統大選之後在外交上會否增加“多邊主義”色彩，有可能影響到美歐關係的走向，進而影響中歐關係。但我們同時也要看到，美國“不差錢”的時代已經過去，美國市場相比於中國市場的優勢正在弱化，美國決策精英要在外交政策上通過大幅“讓利”給盟友以達成國際戰略目標，在分裂的美國國內政治中具有越來越高的風險。在這一背景下，我們可以相信，從長遠來看，中歐文明的平等交流與互鑑，仍有著廣闊的空間。 

這場歐盟成立以來遭遇到的最嚴重的危機，究竟是否能轉危為機，“多難興盟”，還需要各方深入追踪和觀察。就經濟總量而言，歐盟的GDP總量可能很快就會被中國超過。歐盟對於中國的意識形態影響力也在減退。但歐盟各國在國際標準的製定和國際輿論的塑造上，仍然有很大的話語權和影響力。中國不僅在與美國的博弈中需要爭取歐盟，甚至在與第三世界的交往之中也經常需要援引歐盟的力量，通過增加利益相關方，來減少在國際輿論、產業標準、政治環境等方面的阻力。疫情后的歐盟硬實力相對於中國可能有所弱化，但其一體化的程度和戰略自主意識有望得到進一步的提升。在一個單極霸權日益衰落的世界中，歐盟仍然是國際舞台上最為重要的力量之一。

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本文原載《文化縱橫》2020年8月刊，原標題為《多難興盟？——新冠疫情與歐盟的秩序危機》，為編輯刪編前版本。註釋從略。圖片由章永樂老師本人旅歐時拍攝。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本刊。

文章已於2020-09-06修改

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