《文化縱橫》2023年8月新刊發行

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【導讀】美國對華政策正加速變化，尤以科技脫鉤為甚。近期，美國科技創新政策領域處於領先地位的保守派智庫、一直對中國科技創新政策持批評態度的資訊科技與創新基金會（ITIF），發布其創始人兼總裁羅伯特·阿特金森的署名文章，圍繞著美國對華政策，分析了美國國內兩個陣營——「加速美國」陣營和「放慢中國」陣營的主要觀點：前者認為美國在工業和技術領導地位上的退步，原因在美國自己，而不是中國。美國對中國無能為力，不如專注於提升美國自身競爭力。後者認為，除非美國採取有效行動，在中國創新和生產體系的“齒輪上撒沙子”，限制其發展，否則即使美國採取有力措施來重建其本土生產能力，也不足以避免美國在先進產業中的競爭地位哀落。

阿特金森逐條批判「加速美國」陣營的五個理由，主張美國需要一個「放慢中國」的計劃，限制中國從工業競爭中獲利的能力。他給美國決策者18條建議，認為美國必須「一邊走路一邊嚼口香糖」：既實施額外的「加速美國」策略和政策，同時也實施「放慢中國」策略和政策。他認為，如果美國不兩者兼顧，很可能會失去其技術經濟的領先地位。

本文原載美國資訊科技與創新基金會(ITIF)網站（2023年8月28日），轉自“蘭犀君”，僅代表作者觀點。文章有鮮明的美國立場，作為知己知彼的一份資料，供讀者參考辨析。

加速美國，放慢中國，還是二者兼具？

21世紀的關鍵戰略問題

(Speed Up America, Slow Down China, or Both? The Key Strategic Question for the 21st Century)

▍美國決策者面臨一個最重要的抉擇問題

面對中國在科技和經濟上的地位追求，當前美國決策者最重要的問題，莫過於美國的反應是在多大程度上加快中國的創新和成長步伐，還是放緩中國的創新和成長步伐。

華盛頓的共識是，「放慢中國」有點不合原則——也許是因為川普嘗試過。而“加速美國”，就像蘋果派一樣美國化。但美國的政策制定者們從未就這個問題進行過充分辯論，結果是政策搖擺不定，這就麻煩了。現實是，如果美國不同時做到這兩點——讓自己加速，讓中國減速——那麼它就有可能在先進技術經濟競賽中失利，而這些行業對美國的軍民兩用工業基礎和國家安全具有最重要的戰略意義。 

^{(本文發表原文截圖)}

毫無疑問，這就是當前趨勢所在。美國資訊科技與創新基金會(ITIF)曾分析1995年至2018年期間的全球產業集中度，對七個先進產業中的四個產業表現進行調查，結果顯示，美國的表現一直很弱，而且在退步。從電腦、電子產品到汽車的各個行業，無論是絕對市場份額方面，還是相對於全球平均產業集中水平方面，美國都在節節敗退。這段時期的大贏家是中國，它獲得驚人的成長——從1995年佔全球先進工業產出的不到4%成長到2018年的21.5%。

如果美國不想走英國的老路——工業能力萎縮且大多數先進產品依賴中國進口，那麼就需要解決這個問題。然而，在未經充分討論的情況下，美國目前仍是一種條件反射式的反應。正如拉里·薩默斯（Larry Summers）警告說： “如果我們把關注點從建設美國自己變成拖垮中國的話，那我們將做出一個非常危險和非常不幸的選擇。”

▍如果只是“加速美國”，會有什麼問題？

持「加速美國」觀點的陣營認為，對於國家主導的中國「創新重商主義」運動，美國無能為力，不應採取什麼行動。人們常常會想，我們是誰，有什麼資格阻礙一個人均生活水準仍然很低的國家的發展？因此，「加速美國」陣營迴避了輸贏思維，認為如果美國工業面臨技術挑戰，那麼美國人就自己解決它；美國的不足，主要是自己的錯誤。因此，如果美國人接受讓美國加速和讓中國減速的雙重使命，可能會導致廣泛的保護主義，這不是美國人所需要的。

所以，按照這種思路，留給我們的是：「華盛頓應該專注於提高美國的競爭力。」但在這方面，美國政府是令人失望的，它本應在過去幾十年裡一直這樣做，而不僅僅是最近幾年。不過，好歹現在有了晶片和科學法案，晚做總比不做好。

然而，光有一個提高競爭力的政策，遠遠不夠。即使有更好的國內政策支持，美國公司，特別是先進產業的美國公司，也很難與中國公司競爭。中國的創新重商主義戰術扶持了一批冠軍企業，在中國國內市場上，外國競爭對手很難招架。在這種有保障的成長基礎上，中國企業“走出去”，與美國公司競爭全球市場份額。

這種策略在以創新為基礎的產業中尤其厲害。這些行業通常固定成本相對較高，而邊際成本較低，因此，增加的銷售額，是賺取收入以繼續投資下一輪創新的關鍵。一旦這種規模被削弱，就會出現一個轉折點，挑戰者在這個轉折點上獲得決定性優勢，並有效地碾壓其競爭對手。我們只需要看看電信設備產業，就能看到這個過程的作用：華為的崛起，愛立信和諾基亞的衰落。華為佔領全球電信設備產業，不是因為它的設備是最具創新性的；它的設備夠好，加上由於中國的重商主義，它擁有巨大的價格優勢。一旦它獲得市場份額，技術創新領導者的收益和研發就受到削弱，它也藉此提高自己的水準。因此，如果美國對上述策略不加以限制，光靠推出提高本國競爭力的政策，是不夠的。

對於上述問題，「加速美國」論者提出五個論點來支持其立場：

第一，他們斷言，從根本上說，美國工業表現不行，是美國自己的原因，而與中國無關。換句話說，如果美國能把它的工業行動集中起來，推出一長串的政策步驟，包括更多的貿易協定，更多的移民，更低的稅收，更少的監管，更多的科學支出，更好的教育，另一個晶片法案等等，那麼一切都會好起來。但現實是，中國正在推動自己的基礎產業和新興產業，隨之而來的則是美國競爭對手受損或衰亡——從太陽能板到無人機，到電信設備、藥物生產，再到稀土和金屬製品，莫不如此。

此外，美國國會和白宮也不太可能推出全方位的先進產業競爭力政策。這既沒有政治共識，也沒有預算空間。事實上，儘管2022年的晶片和科學法案中的「晶片」部分已經得到撥款，但授權用於「科學」部分的大部分資金，不太可能得到撥款。該法案顯示了美國產業政策的高門檻。同時，美國似乎也無意提高研發稅收抵免，來刺激創新。在這一點上，美國的表現，在經合組織32個國家和金磚四國中，只排到第34位。

我們來看《降低通膨法案》，它的目標是清潔能源，這很好，但美國需要在更多行業競爭並獲勝，而不僅僅是清潔能源。而且不幸的是，政治上也有阻礙——美國的進步左派人士反對旨在幫助企業贏得技術經濟戰爭的產業政策，而中國則支持一項補貼清潔能源和社會服務的綠色公平產業政策。同時，大多數美國右派人士仍渴望復活1980年代自由市場原教旨主義。他們認為，只要削減稅收和規章，一切都會好起來的。他們兩派的議程，都沒有觸及中國在先進產業領域對美國領導地位的新挑戰。

第二，「加速美國」論者認為，美國應在其歷史成就的基礎上繼續努力。換句話說，就是美國堅持走自己的路，不要複製中國模式，成為一個國家幹預的經濟體。他們迴避了一個事實：正是以國家幹預為中心的漢密爾頓主義，塑造了美國250多年歷史上大部分時期的經濟政策。他們希望美國維持並強化法治、開放移民、尊重智慧財產權、建立有限且聰明的監管體系、實施健全的貨幣政策及開放貿易。

第四，「加速美國」論者認為，沒有必要放慢中國的發展速度，因為國家主導的經濟體不能創新，所以他們已經在放慢自己。這些論者以蘇聯為例，認為那是創新失敗。但蘇聯的情況與中國的情況有根本不同。西方與蘇聯完全脫鉤，他們幾乎不可能獲得自己以外的技術能力。相較之下，西方已經積極地與中國合作。蘇聯經濟是一種國家控制的經濟，其中市場是次要的。而中國則奉行「無論黑貓或白貓，能抓老鼠的就是好貓」的原則，結果是所有中國企業都在市場壓力中成長起來。在2022年的全球獨角獸指數排行榜前十名中，中國公司的排名超過了其他任何國家。最後，華盛頓流行的說法是，創新是發生在矽谷車庫裡的事。然而事實上，全球創新之戰發生在中型和大型企業之間，在這些公司中，工程能力往往是決定性的，中國在這方面擁有相當大的優勢。

第五，「加速美國」論者認為，美國若想減緩中國經濟成長速度，會適得其反，美國經濟也會放緩。這種擔憂有一些好處，但僅限於少數領域，如出口管制，而這些領域往往都是如此。限制美國先進出口而不妨礙中國透過自主努力或從其他已開發國家出口取得技術的情況下。當這種情況發生時，美國的技術經濟財富就會減少，但中國的財富不會減少。但正如下文所討論的那樣，有許多工具可以減緩中國的發展速度，而這些工具並不會對美國造成傷害。

▍美國為什麼以及怎麼樣「一邊走路一邊嚼口香糖」？

「加速美國」論者反對放慢中國的理由站不住腳，但美國政策確實應該把重點放在加速美國發展。這兩種觀點並不是互相排斥的。美國可以而且應該增強其工業競爭力，同時採取反制措施阻止「經濟侵蝕」。

直到最近，持「放慢中國」觀點的陣營認為，美國應該向中國施壓，迫使放棄貿易和經濟政策。放在15年前，這種方式可能會奏效，但中國現在太強大了，美國政府可以採取的任何行動，都不能動搖中國。川普政府的行動和結果，就是證明。中國已下定決心，要推動《中國2025》計畫中的戰略願景，該計畫準確地列出了他們打算主導哪些產業。

同時，多邊解決方案也不再可能，這不僅是因為世界貿易組織（WTO）無能為力，還因為美國的許多盟友，特別是歐洲盟友，將中國視為一個非常重要的、無法拒絕的經濟機會。相反，他們一直樂於站在一邊，讓美國挑戰中國，而他們卻收穫經濟回報。

在這種情況下，許多美國人主張「去風險」：找出美國在哪些產品和技術上容易受到外國供應商的影響，並加強它們的生產能力。但是，一旦美國的政策開始專注於降低風險，中國的政策就已經在發揮作用了。換句話說，中國的目標不僅是在最先進的新興產業和技術上實現自給自足，而是從搶佔全球市場份額，就像它以前在鋼鐵、電信設備、太陽能板和高速鐵路等行業所做的那樣。加強某些產品在美國本土的生產能力，對於保護美國核心產業，幾乎毫無幫助。

因此，美國需要一個「放慢中國」的計劃，限制中國從工業競爭中獲利的能力——這在技術經濟上相當於導彈防禦系統。

首先一條是修改337條款，對那些在本國政府的保護下系統性獲益的公司採取措施，將其產品和服務排除在外。現行337條款已經變成一個二級專利“法庭”，來自美國盟友的跨國公司經常在其中相互提起專利訴訟。對此，需要進行改革，透過賦予美國國際貿易委員會更多權力，來降低受益於不公平貿易的企業的利潤，從而減輕其造成的損害。

在放緩中國發展方面，美國政府及其盟友也可能採取的17項措施包括：

1.阻止中企在美國股市上市。

2.限制華爾街和其他金融機構對中國的投資。

3.對產品傾銷徵收選擇性關稅（如稀土礦），確保以市場為基礎的美國企業得以生存。

4.透過增加商業間諜調查、起訴和在智慧財產權問題上的懲罰力度，限制其獲得美國的研究能力。

5.停止與中國大部分的科技合作。

6.對於為中國企業提供經濟發展資金的美國相關州和地方政府，扣留其聯邦資金。

7.當美國公司在與中國公司的競爭中處於劣勢時，可以不受《外國賄賂法》的約束。

8.擴大美國進出口銀行的能力，幫助美國公司在第三國市場與中國公司競爭時，贏得交易。

9.為美國企業提供反壟斷豁免，允許它們合作，而不是與中企分享技術。

10.禁止美國政府採購中企的商品和服務。

11.擴大CFIUS的審查範圍，包括中國對美國新創企業的創投。

12.針對中國對美國的投資，實行互惠原則（如果中國市場不對美國同行業的公司開放，美國市場也不開放）。

13.要求美國的大學揭露其獲得的任何中方資助。

14.要求美國公司揭露與中企共享的技術；

15.建立從強制性智慧財產權轉讓中受益的中國企業名單。

16.透過《捍衛美國法院法案》，懲罰任何試圖利用外國禁制令幹擾美國法院主權的一方。

17.與美國盟友建立一個聯合項目，使企業更難向中方轉移先進技術。

不過，不必與中國經濟完全脫鉤。這與美國政府應該謹慎對待出口管制的原因是一樣的：脫鉤會傷害美國，也會傷害中國。如果不允許美國公司向中國出售非敏感商品，就會把中國市場拱手讓給美國的競爭對手，進而減少美國公司的收入。如果好萊塢按照脫鉤者的要求離開中國，那麼更多的外國和中國電影將在那裡上映，美國的就業機會和出口收入將顯著減少。一個產業接著一個產業，同樣的模式會不斷重複：對美國公司來說，研發和投資會減少，美國的全球市佔率也會降低。對中國企業來說，情況正好相反，因為他們將填補真空。

現實情況是，除非美國採取有效行動，在中國創新和生產體系的“齒輪上撒沙子”，否則即使是最有效的國內政策行動，也不足以避免美國在先進行業中的競爭地位受損。時間站在中國這邊，因為它比美國進步得更快，也因為創新產業的本質──競爭優勢的增強可能導致決定性的轉折點。增加一個機制來限制中國獲得外國收益，對於防止美國關鍵產業陷入快速衰退或滅絕至關重要。

因此，美國決策者必須邊走邊嚼口香糖：美國可以實施額外的「加速美國」策略和政策，同時也可以實施「放慢中國」策略和政策。如果我們不兩者兼顧，那麼美國很可能會失去其技術經濟的領先地位。  

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