作者 | 高柏（杜克大學社會學系） ◆ 

建設福利國家*

——百年未有之大變局與未來中國經濟發展模式的選擇

中國經濟如何走出低谷、選擇什麼樣的未來成長模式，是社會各界關注的焦點。本文主張的福利國家並不是指一種特定的國家類型或屬性，而是所有現代國家都應具有的一個重要職能，即發展強大的社會保障體系，按公平公正原則幫助全體公民應對現代經濟中的各種風險，透過鼓勵消費擴大需求和提高人民生活水平。建設福利國家與百年未有之大變局有什麼關係？考慮到中國巨大的人口規模和發展不平衡的地域城鄉格局，建立福利國家現實嗎？建設福利國家是否與中國以製造業立國的國家戰略背道而馳？本文正是要論證：只要看清百年未有之大變局的實質，就會理解建設福利國家是中國未來經濟發展模式的不二選擇；正因為中國的人口規模巨大和地域城鄉發展不平衡，建設福利國家才能支撐中國經濟未來幾十年的發展；建設福利國家不僅與以製造業福利政府沒有矛盾，但先進，它是中國經濟未來幾十年的發展；

討論中國未來的經濟發展模式，從歷史的縱深與比較的視野掌握方向非常重要。百年未有之大變局，說到底無非是全球化鐘擺運動、霸權更迭週期和科技革命這三大歷史長週期，在時隔一個世紀以後，又在經歷與20世紀上半葉十分相似的同頻共振。要充分理解世界正在經歷的深刻變化與選擇中國經濟的未來之路，我們不僅要看看一個世紀前到底發生了什麼，百年未有之大變局的前世與今生有何相似之處，還要看看世界大國，特別是西方發達國家，是如何應對這兩次大變局的，以及中國在這兩次大變局中走過的路對今後的選擇有何啟示。

本文認為，首先，無論是一個世紀前，還是2008年全球金融危機以來，每當全球化鐘擺運動由釋放市場力量向保護社會回擺，霸權更替週期驅動的地緣政治使國家安全變得比效率更為重要，以及各國為發展科技革命帶來的新興產業激烈競爭時，已開發國家對外都採取貿易保護主義措施，透過提高關稅防止他國產品衝擊本國就業，並試圖確保萬一爆發戰爭時本國對能源、資源、供應鏈和市場的控制，以及透過建立排他性貿易集團在防範主要外國競爭對手的同時擴大本國新興產業的規模經濟。

其次，在一個世紀前的逆全球化過程中，已開發國家普遍建立了以內循環為主的經濟發展模式。這個模式有兩大支柱：一個是世人皆知的凱因斯財政政策，在經濟蕭條期透過增加公共開支創造有效需求；另一個則是國內關注較少的福利國家，透過強化各種社會保障，降低民眾在現代經濟中面臨的風險，以促進消費、刺激需求。在福利國家的賦能下，二戰以後西方各國的經濟發展模式均以消費帶動需求為主，並大幅提升了人民的生活水準。

再一次，西方國家在1870~1914年全球化鐘擺運動釋放市場力量的階段，建立了各種現代市場經濟制度，又在1930~1970年全球化鐘擺運動明顯轉向保護社會的階段，建立了強大的社會保障體系。福利國家在西方從發端到普及，一直是自由資本主義與社會主義為爭奪人類社會基本政治經濟制度地位，透過對自身進行重大修正而做出的政治妥協。在全球化鐘擺運動中進行雙向的國家建設，是西方國家迄今為止能夠安然度過三大歷史長週期的波動並維持其全球優勢地位的根本原因。

最後，中國在應對三大歷史長週期的波動時，先是在1949年後選擇了社會主義，採用計劃經濟為主的內循環模式，同時為國有部門提供全面的社會保障；然後在90年代初至2008年全球金融危機前又選擇世界工廠代表的外循環模式，並通過市場化減少政府在教育、醫療保健、經濟發展等方面的醫療作用雖然中國經濟在2008年後開始向內需驅動調整，但仍是以政府投資的基礎建設和以民間投資的房地產代表的供給面需求為主，需求面的消費一直相對較弱。儘管在2001年加入世界貿易組織以來，中國開始注重搭建社會保障體系，但是發展水平與中國經濟的體量和國際地位相比仍相距甚遠，尤其是對各社會群體的覆蓋程度存在較大的不平等。

中國的國家建設亟須一次歷史性補課，對改革開放以來滲透經濟社會方方面面的效率至上原則做出重要修正，發展能在逆全球化時代各種嚴峻的挑戰面前以公平公正為原則有效保護社會的福利國家；更關鍵的是，徹底打通福利國家與以內循環為主的經濟發展模式之間的任二督學，讓前者成為支持後者的基礎。能否完成這個歷史使命，在很大程度上將決定本世紀中國式社會主義能否應對自由資本主義的挑戰，也將決定中國的市場經濟能否避免走計畫經濟的回頭路。

為有效應對百年未有之大變局，中國需要一場認知革命，打破近半世紀以來看待經濟問題時的三個思維定式。第一是放棄全球化會一直向前發展的線性歷史觀，嚴肅看待全球化鐘擺運動，在心理上接受中國經濟在逆全球化的歷史階段只能中低速成長這一新常態。第二是放棄以外循環為主時期一談經濟就是供給、生產和出口的思維方式，認清在以內循環為主的經濟發展模式中，沒有強大的需求、消費和進口，就無法長期支撐供給、生產和出口；只有提高收入在分配中的佔比，全面加強社會保障，不斷提高國內消費水平，才能繼續吸引外資保護並第三是認清中國經濟目前需要的絕不僅僅是一些臨時刺激措施，而是現代國家的製度建設，當務之急是以建設福利國家為抓手，促進經濟發展模式向以消費驅動的內循環為主轉型。

▍三大歷史長週期的同頻共振與貿易保護主義的興起

當逆全球化衝擊本國就業時，各國都傾向於提高關稅把進口商品擋在境外；當地緣政治激化時，各國看待經濟問題時都用國家安全取代效率；當科技革命帶來各種新興產業時，各國也都試圖透過貿易集團化贏得國際競爭。日趨惡化的外部環境迫使各國不得不從外循環模式轉向內循環模式。

逆全球化與貿易立國的困境。在一個世紀前逆全球化過程中出現的一個標誌性指標是關稅戰。如今關稅戰不僅再現，而且正在不斷削弱世界貿易組織代表的多邊自由貿易秩序。全球化意味著商品的自由流動，不斷降低的關稅曾是測量全球化的重要指標。然而，當市場失敗帶來的經濟危機迫使各國保護本國產業和就業時，提高關稅限製商品的自由流動就成為重要的政策工具，關稅因此成為測量逆全球化的重要指標。在第一次世界大戰爆發，金本位崩潰後，世界貿易已經在下降，在世界產出中的佔比由1913年的27%降為1923~1928年的20%。[1] 1930年美國通過了《斯穆特-霍利關稅法》，將近900種商品的進口關稅一舉提高到60%。這個法案及其引發的各國反制，導致世界貿易量在4年下降三分之二。川普的關稅戰是本輪逆全球化的重要轉捩點。發展到如今，不僅歐盟剛通過提高中國新能源車進口關稅的決議，許多發展中國家也開始提高中國產品的關稅。如果川普2025年1月回到白宮後真的把對華關稅提高到60%，並把對其他國家的關稅提高到10%~20%，不僅有可能使中國對美貿易順差歸零，而且將在世界範圍內進一步加重逆全球化的趨勢。從全球化鐘擺運動的週期來看，這是中國經濟未來10~20年必須面對的國際環境。 

地緣政治與國家安全至上原則。全球化逆轉通常帶來國際經濟秩序的崩潰，並削弱既有霸權國在其中的地位。當霸權國日益擔心自己可能被新興大國取代，地緣政治的競爭就變得十分激烈。在奔向修昔底德陷阱的路上，國家安全取代貿易帶來的效率與福利，成為大國管理經濟的新原則。地緣政治的激烈競爭徹底改變了各國對全球化時期形成的相互之間經濟依賴的看法。在20世紀20~40年代，「生存空間」是許多國家主導對外政策的原則，近年來其翻版開始以「脫鉤」「去風險」「友岸」或「近岸生產」的新形式出現。從國家安全的角度看經濟現象的另一個後果是把經濟依賴武器化，既有霸權國經常依賴經濟制裁來壓制新興大國。英國在一戰期間對德國實施了廣泛的禁運。 1930年代末期美國對日本的石油禁運，是日本決定偷襲珍珠港的主要原因之一。俄烏戰爭爆發後，西方國家把俄羅斯踢出SWIFT，並對它實施了數以萬計的經濟制裁。俄烏戰爭以來西方凍結俄羅斯外匯存底的行為，導致許多國家開始尋求去美元化，這正在削弱以美元為關鍵貨幣的國際金融秩序。在這種日趨嚴峻的外部環境中，各大國之間必然會進一步降低對潛在敵對國在經濟方面的依賴性，並確保萬一爆發軍事衝突時本國供應鏈的安全。

科技革命與貿易集團的出現。科技革命帶來的新興產業在發展初期通常需要大量投資，但是同時國內市場又比較小。只有新興產業的公司進入更大的國際市場，才能實現規模經濟並獲得投資回報和利潤。當逆全球化開始影響國內就業、地緣政治競爭日益激烈時，國與國之間的技術競爭，特別是在地緣政治中屬於不同陣營的國家之間的競爭，會推動各國組成按地緣政治劃界的貿易集團。這種貿易集團的目的是既能擴大本國新興產業的規模經濟，也能用關稅防範地緣政治中的對手。 1932年英國率領英聯邦國家締結了《渥太華協議》，隨後幾年里德國與東歐國家也簽訂了類似的協議，日本也與亞洲的殖民地和其扶植的偽滿洲國以及汪偽政權簽訂了相關的關稅協議。這些協議的目的在於擴大其新興產業產品的海外市場，擴大規模經濟和提高投資報酬率和獲利。[2]在本輪科技革命的國際競爭中，中國企業依託本土超大規模的市場，彼此之間進行激烈的競爭，勝出的企業不斷擴大規模經濟，在光伏、風電、新能源汽車和無人機等若干產業建立起強大的競爭優勢。面對中國企業的競爭優勢，歐美國家對中國各種新興產業的出口紛紛祭出高關稅，防止中國企業佔領它們的本土市場，摧毀它們的新興產業。同時，為擴大本國企業的規模經濟，它們也建立各種聯盟。

▍三大歷史長週期的同頻共振與福利國家的發展

無論是逆全球化對國際經濟秩序的衝擊，或是科技革命改變了國際政治經濟中的力量對比，最後都導致既存霸權國的相對衰落和地緣政治矛盾的激化。在充滿危機的國際環境中，建設福利國家成為各國以內循環為主的經濟發展模式轉型的必然選擇。

大蕭條與福利國家。在大蕭條的衝擊下，大多數西方人都意識到，缺乏束縛的市場已經成為帶來經濟危機和不平等的破壞性力量，必須建立對它的反制。當時人們的共識是只有政府才有足夠的體積、資源和意志來扮演這個角色。[3]

羅斯福新政在三個方面重新定義了美國政府在經濟中扮演的角色。一是在金融領域透過各種立法約束市場力量，包括1933年分離商業銀行和投資銀行，並為個人儲蓄者在商業銀行的存款提供保險；1934年限製商業銀行使用保證金購買股票，並成立聯邦證券交易委員會來監督金融市場。二是在市場失靈時找到它的替代機制，例如政府透過擴大財政開支，支持各種公共投資項目；《全國工業復興法》試圖支持強制性卡特爾，雖然最終被最高法院判定為違憲。三是與福利國家有關的各種項目。

美國建設福利國家的第一大措施是向民眾提供救濟。美國於1933年成立了聯邦緊急救濟署，這個機構在大蕭條期間開支達40億美元，覆蓋了2000萬的人口，而當時美國的人口規模才1.25億。為避免州政府的腐敗和漫長的審查手續，聯邦救濟署在各州福利機構之外另建一套救濟系統，並規定其工作人員必須接受社會工作專業人士的監督。[4]

第二大措施是提高工資，擴大勞動所得在分配上的佔比。要實現經濟的內循環，消費是需求的主要支柱，而要增加消費就要提高工人工資。在大蕭條之前，美國的資本一直抵制工會提高薪資的要求，工會經常訴諸罷工來對資本施加壓力，勞資對立在大蕭條期間達到新高潮。民主黨意識到，只有建立一個能約束雇主權力、增加勞工職場權利的新型勞動關係，才有可能實現勞資之間的妥協。為此，羅斯福成立了國家勞工關係委員會，監督雇主與工會的談判。在民主黨政府的扶植下，美國勞工運動迅速發展，工會會員總數由1932年的不到300萬人增長到1945年的1500萬人，在工業僱員總數中的佔比從不到10%增長到35%。工會不斷擴大的政治力量迫使資本必須拿出更大比例的利潤與工人分享[5] ，為發展美國式的基於雇主的社會保障體系奠定了重要的政治基礎[6] 。

第三大舉措是建立社會保障體系。美國於1935年成立社會安全（social security）系統，從失業保險和老年退休金這兩個主要方面幫助美國人降低現代生活中的風險。

雖然全球化從80年代初期轉向釋放市場力量，福利國家在全球化過程中也經歷了許多改革，但它不僅沒有像許多人預測的那樣走向衰落，反而展現出較強的韌性。一項涉及53個發展中國家與14個已開發國家的比較研究，檢視了各國在1972~1995年間社會保障與福利支出在GDP中佔比的變化。它發現已開發國家與發展中國家之間出現較為明顯的反差。 OECD國家的社會安全與福利支出在GDP中的佔比在1972年的平均數為12%，到了1995年則變為16%。而發展中國家的數字在1972~1974年間為3.2%，到了1996年則降為2.5%。在此期間，無論是已開發國家或開發中國家，貿易和資本流動都呈現上升狀態，只有社會保障與福利支出出現不同的走向。這顯示即使在全球化加速後，已開發國家對社會安全和福利支出的重要性仍有清醒的認知。 [7]

美國應對新冠疫情的措施，充分體現了羅斯福新政在重大危機中果斷救濟的政策遺產。《紐約時報》指出，“在疫情暴發初期一片恐慌的日子裡，美國政府做了一件以前難以想像的事情：它在幾週之內就把自己轉變成一個歐洲式的福利國家”，提供慷慨的窮人醫療救助和食品券，增加新的有薪病假和看護病人假，擴大學校免費給聯邦福利，還使一些與稅收相關的疫情相關的福利，比如根據稅收。自2020年3月起，美國政府據估算先後花費了5兆美元來幫助個人和企業。 1500萬以上通常不符合社會安全與福利標準的人們，如非全職僱員和依靠獨立合約為生者，被覆蓋了整整一年半。[8]無須贅言，這些措施導致聯邦債務的激增，許多人擔心未來美國是否會爆發債務危機，而這些短暫措施結束後美國經濟出現了消費下降的趨勢。然而，美國經濟在疫情以來的運作狀態，至少迄今為止，仍然好於所有其他大國。

科技革命與福利國家。福利國家背後的動力，是工業化與城市化給人們帶來的一系列風險。首先，工業化需要大量靈活的、可流動的勞動力。在經濟發展的早期，工人基本上來自農村。當農民離開過去的大家庭和鄰裡，就失去了傳統的社會支持，只能依靠勞動市場維持生計。其次，工業化帶來複雜的分工使工人們學習的專業技能，在許多情況下只能在特定的工廠使用，一旦失業，再就業就成為很大的挑戰。最後，隨著都市化使核心家庭成為主要家庭形式，老年人的贍養也成為一個挑戰。所有這些與工業化、都市化相關的風險，都要求公共的解決方案。[9]

20世紀初電氣化和流水線技術的廣泛採用開啟了大規模生產的時代，這從消費端呼喚福利國家的誕生。因為要支撐大規模生產持續運行，必須不斷擴大消費市場。這不僅需要遠高於僅能維持基本生計且不斷增長的可支配收入，還要對未來收入和抵禦風險的能力有充分的信心。美國在1920年代發明了分期付款後，曾經一度靠前所未有的金融擴張帶來奢飾品消費的成長和商業繁榮，但是薪資並沒有跟上消費成長的速度。資本在只顧賺取巨額利潤的同時，也不知不覺地為走向大蕭條準備了條件。當工資和消費無法跟上新科技的應用，科技革命帶來的一時繁榮只能被週期性的蕭條所平衡。這正是各種只強調供給面的發展模式看待經濟循環時的一大盲點。[10]

在大蕭條的巨大衝擊下，科技革命帶來的產業結構變化，為美國建設福利國家提供了強大的政治環境。當時美國和國際投資者都放棄投資勞動密集製造業和農業，轉而投資汽車、鋼鐵、化工等資本密集產業。與前者視工會為巨大威脅不同，後者對資本支出中佔比較小的勞動成本沒有那麼敏感，它們需要的是規模更小、更穩定、素質更高的勞動力。對資本密集的大企業而言，民主黨推行的全國社會福利改革相當於在所有企業之間平攤改革的成本，這非常符合它們的利益。 [11]於是，資本密集產業成為民主黨建立福利國家的政治盟友。歐洲各國的情況與美國也十分相似。

對今天的中國而言，工業機器人的廣泛應用和人工智慧的迅速發展，使建設福利國家必須提上中國的議程。從2022年起，中國工業機器人裝置量位居世界第一，這兩年中國工業機器人的需求一直佔世界總需求的一半以上。 2023年中國電子工業與汽車產業的工業機器人裝置量分別佔全球的62%和48%，二者在2018~2023年期間每年都以平均11%的速度成長。[12]中國新能源汽車造車新勢力搭建的工業4.0標準的「黑燈工廠」充分顯示，新質生產力的發展將不可避免地對就業產生衝擊。人工智慧帶來的最大挑戰是，當更多的人被排除出生產過程，如何解決分配的問題。迄今為止，世界各國的經濟體係一直是按勞分配，但隨著機器人日益取代人的勞動，越來越多的人將會失去參與按勞分配的機會。這將是人類社會在21世紀面臨的最重大的政治經濟議題之一，在此背景下，福利國家的角色將變得空前重要。

兩次世界大戰與福利國家。一個世紀前的霸權更迭週期驅動的地緣政治衝突，引發了兩次世界大戰。這兩次規模空前的軍事衝突，對福利國家的發展起了巨大的推動作用。

一項關於兩次世界大戰如何影響了福利國家發展的14國比較研究發現：第一，大國和準備發動戰爭的國家在戰爭準備期間更關心福利國家的建設。第二，戰時經濟管制和戰爭動員大大加強了國家能力，政府權力的集中、財政的強化以及強有力的官僚機構的建立，都提高了政府管理福利國家的能力。第三，全民戰爭要求集中權力、大眾的忠誠以及消除等級制，不僅政企之間、執政黨和在野黨之間不得不合作，而且由於兵源和工源都處於短缺狀態，工人階級和長期被邊緣化的社會群體在國內政治中的地位上升，資本或者中產階級則要為戰爭買單。第四，戰敗、戰爭動員和戰爭引起的國內政治群體勢力對比發生的變化，經常成為民主化和選舉改革的導火線。公民為國家所做的犧牲必須平等的邏輯，不僅導致稅收的強化和稅率的累進制，而且把選舉權推廣到社會的大部分群體。第五，戰爭結束後，做出各種犧牲的各國民眾要求政府滿足各種戰後需求，其規模與戰爭的強度（動員比率、戰爭造成的破壞和傷亡）直接相關。戰後的社會需求在發動戰爭的國家尤其強烈，因為這些國家在戰爭後期在本土戰場有大量死亡的士兵和平民，大量被破壞的房屋和基礎設施，以及戰爭帶來的經濟蕭條、食品短缺、無家可歸和大規模失業。歐洲國家在戰後初期出現大量社會立法，證明這些國家發展福利國家的原因之一，就是它們深度地捲入了兩次世界大戰。[13]

即使在第二次世界大戰結束後，地緣政治仍然深刻地影響著福利國家的發展，最明顯的標誌是冷戰的壓力一直把美國共和黨往左翼的方向推。共和黨的強硬派在40年代末和50年代初面臨一個痛苦的選擇：是開羅斯福新政以來各種福利國家舉措的倒車，還是向工會做出更多的讓步。如果堅持其信仰，共和黨就應該削弱工會的政治勢力，結束政府對經濟的規制，大幅削減政府開支，重建19世紀版本的自由放任。然而，如果這樣做，共和黨也必須承擔失去選票的風險。仔細觀察這段時期的美國政治就會發現，共和黨為了反共，往往對工會做出比民主黨更多的讓步。冷戰把羅斯福新政開始的自由主義政策，從一個臨時的政治運動變成持久的政治秩序。 [14]

以上分析顯示，一個世紀前西方已開發國家為因應三大歷史週期同頻共振帶來的挑戰時，普遍建立了以保護社會為目的的福利國家，並實現了以消費驅動需求、以內循環為主的經濟發展。在當今中國，2008年前形成的世界工廠模式仍有強大的慣性，轉型為以內循環為主的經濟發展模式在認知層面仍面臨巨大挑戰：為什麼世界工廠模式將難以為繼？建設福利國家為什麼可以幫中國的製造業擺脫困境？

▍世界工廠模式與薩繆爾森陷阱

從全球貿易平衡的視野可以看到世界工廠模式在逆全球化時代的界限。根據OECD的統計，2020年中國製造業產量佔世界製造業總產量的35%，是美國的3倍、日本的6倍、德國的9倍，超過後面八個國家的總和，中國製造業附加價值在世界製造業附加價值總量中的佔比也達到29%。更關鍵的問題在於，中國出口在世界出口總量中的佔比從1995年的3%增長到2020年的20% [15] ，2020年中國進口卻只佔世界總量的11.5% [16] 。 2023年中國與美國的貿易順差為3,361億美元，與歐洲的貿易順差為2,910億歐元。世界工廠模式意味著中國必須依靠其他國家的需求來消化自己龐大的產能，而這會直接影響其他國家的就業。世界工廠模式的問題不是產能過剩，而是薩繆爾森陷阱，即透過維持高中低科技所有產業的工作機會實現日本式的「全體就業」[17] 。如果中國的進口遠小於出口，別的國家就失去出口的機會，這正是薩繆爾森指出比較優勢理論無法幫助人們理解21世紀國際貿易的原因。在逆全球化時代各國都爭相保護本國就業，繼續維持世界工廠模式必然造成與其他國家無窮無盡的貿易摩擦。

世界工廠模式的一個前提條件，是壓低工資和社會保障水平，以確保產品的競爭力。而低薪加上須從所得中節約儲蓄以因應生活中的各種風險，導致國內需求的不足。這就形成一種惡性循環：越是想增加出口，就越是要壓低工資；越是缺少社會保障，就越是要維持所有產業的就業；越是要維持所有產業的就業，就越是不敢與發達國家實行對等開放，也越是要繼續與發展中國家爭奪低端製造業市場。在地緣政治影響日益嚴重的國際環境中，貿易失衡不僅使中國經常陷入與逆差國的貿易糾紛，也使國內消費市場失去對外資的吸引力，並缺乏對沖他國貿易保護主義的手段。真正的以製造業立國不是保留所有產業，讓它們進行低水準的內卷，而是透過產業升級換代生產高附加價值產品，擴大企業利潤空間，提高人民消費水準。

建設福利國家可以幫助中國走出薩繆爾森陷阱。貿易失衡有兩種完全不同的解讀，它在順差國看來是逆差國嚴重的儲蓄不足，在逆差國看來則是順差國嚴重的消費不足。然而，順差國不一定要透過減少出口來達到貿易平衡，增加國內消費帶來的進口也可以達到貿易均衡。戰後西方已開發國家的發展軌跡已經證明，福利國家能支持國內消費市場不斷擴大，在對等開放和發展產業內貿易的加持下為他國提供更多的出口機會，並與貿易夥伴保持更和諧的關係。

▍福利國家是發展經濟與提高生產力的重要機制

許多人可能認為福利國家與製造業立國的策略背道而馳。在很長一段時間裡，西方關於福利國家的研究也是從消費和需求的角度去理解的。到了70年代開始出現削弱福利國家的呼聲，特別是當80年代全球化和科技革命全面加速後，西方學術界開始重新認識瑞典在應對大蕭條過程中提出的社會發展理論，重新關注福利國家對經濟發展和提高生產力的重要作用。

瑞典的社會發展理論最初誕生於30年代初期關於該國出生率下降的辯論。它的觀點對今日中國有直接的借鏡意義：出生率下降的根本原因，是工業化和急速城市化使社會的經濟變得更為艱難，兒童不再被視為未來的勞動力，而是組建家庭的額外成本和擁擠住房條件下的額外負擔。這個理論主張公共政策應該對家庭提供經濟援助，不僅要提供現金幫助和採取支持夫妻雙方工作的社會政策，還應該為鼓勵生育提高住房標準。它認為人口的品質比數量更重要，決定兒童素質的不僅有生物學上的因素，還有社會經濟因素和教育。即使當時面臨前所未有的大蕭條，瑞典人仍關注經濟成長與生產力。這個理論稱自己的主張是「生產性社會政策」。[18]

北歐模式把社會保障視為對人力資本的投資，它鼓勵持續的技術創新和產業升級換代。當時的瑞典社會民主黨一方面採取積極的財政金融政策，提高薪資，增加國內的需求；另一方面開始福利國家的製度建設。經過曲折的過程，資方終於在1938年同意社會民主黨的基本綱領，包括在產業層面而不是企業層面設定工資標準，確保企業與工人分享增加的利潤，大規模擴大再分配和社會保險項目以及加強政府規制。許多人最初以為分享企業利潤會降低企業的投資，事實卻恰恰相反。這是因為禁止靠大規模裁員來減少勞動成本，也要求支付工人較高的工資，使瑞典企業有足夠的動機去增加工人的邊際生產力，並採用對工人友善的技術。在產業層級談判工資，使企業放心提高生產力，不用擔心本企業工人要求進一步加薪。只要企業能使自身的生產力高於同產業的競爭者，就能為自己帶來額外利潤。北歐模式激勵企業積極引進新技術和購買新機器，不僅使資方不斷提高利潤，也使各行業的工人工資不斷上漲。[19]

40年代末到60年代中期的日本經驗，也證明了分享原則與科技創新的關係。在戰後最初10年裡，資方對待工會的要求毫不妥協。 1956年日本政府經濟白皮書指出戰後經濟依靠重建驅動的成長已經結束，未來日本必須依靠技術創新。然而，這遭到工會的強烈反對，因為他們擔心自動化將帶來大量失業。這時，一位經濟學家提出提高生產力三原則：提高生產力的目的是為了增加就業，政府與企業必須盡一切努力避免失業；公司管理層必須與工會磋商如何提升生產力；提升生產力帶來的利益必須在公司與工人之間分享。大部分企業最初對此很抵觸，但是經過一場長達一年多的全國範圍的罷工，到60年代初，資方終於意識到如果再不解決分配問題，不僅會拖累技術創新，勞資衝突導致的政治動盪還會影響經濟增長。從60年代中期起，日本大企業開始製度化以終身僱用制、年功序列工資和企業工會為主要支柱的「福利社會」模式。[20]

在過去20多年裡，美國的高科技公司和中國的華為透過高薪、股票選擇權和獎金的形式與員工分享公司利潤的實踐也在顯示，要發展具有競爭力的高科技產業，必須在公司與員工之間更公平地進行分配。

▍內循環經濟發展模式的資源配置

任何一種經濟模式的運作都離不開由需求與供給所組成的循環。世界工廠代表的外循環模式與福利國家代表的內在循環模式之間的重大區別，是資源配置原則的差異。

外循環模式的特徵是國內供給遠大於國內需求，支持經濟循環的需求主要來自國際市場，經濟體依靠出口完成循環過程並實現經濟成長。在外循環模式中，資源配置的原則是最大限度吸引能帶來外部需求的外資。由於外資可能帶來的外部需求有無限的可能，為吸引外資對基礎設施進行大規模投資，可以為當地經濟發展帶來可觀回報。在這種激勵機制下，資源配置向容易吸引外資的沿海地區集中，政府大力建設基礎設施，並為外資提供從稅收到土地等一系列政策優惠。然而，正如批評者指出的那樣，這種以外循環為主的經濟發展模式，無論在中國這樣的發展中國家，還是在德國、日本、韓國等已開發國家，都以壓低國內消費和工資水平為前提，因為只有這樣才能保證出口的競爭力。[21]

內循環模式的需求主要來自經濟體內部，資源配置的原則是確保國內需求的最大化和長期化。其中，需求主要包括政府財政支出、企業投資和個人消費。2008年以來中國的內循環模式，主要透過政府財政支持的基礎建設和私人投資支持的房地產來刺激經濟，雖然短期內都有效果，但它們都是建一次就要用許多年，很難長期持續地作為需求的來源。況且，持續建設基礎建設要求政府有足夠的稅收，或發債和支付利息的能力，二者的前提都是持續的經濟成長。在目前地方政府債務高企的狀況下，繼續透過建設基礎設施刺激經濟，顯然並不合理。在房地產產能過剩、出生率下降的結構條件下，房地產也無力為內循環模式持續提供需求。能持續為未來中國的內循環提供需求的只能是消費，因此，資源配置原則也應該轉向為長期且最大限度地提高居民消費創造條件。

討論調動消費需要釐清兩個概念－可支配所得（disposable income ）與可 調動所得（discretionary income）之間的區別。前者指扣除各種納稅後的收入，後者指扣除各種納稅及日常生​​活必需支出後的收入。由於水、電、瓦斯、保險、房貸和車貸等固定支出無法用於消費，扣除這些支出的可調動收入才能更準確地測量居民的消費潛能。在中國的脈絡下，即使用可調動收入這一概念可能仍然不夠，因為除了上述固定支出外，中國家庭還經常把部分可調動收入用於儲蓄，以應對未來的各種風險。目前中國之所以內需嚴重不足，就是因為家庭出於對未來收入預期的嚴重不確定，開始大幅增加儲蓄。因此，在內循環模式中要釋放居民的消費潛能，手段無非三條：增加可支配收入，增加可調動收入在可支配收入中的佔比，減少可調動收入中用於防範各種風險的儲蓄。其中每一條都與福利國家直接相關。

▍建設中國的福利國家從哪裡著手？

在中國建設福利國家首先應該從住房和教育開始。曹遠徵先生曾經指出，中國經濟的超大規模性使市場分層，而堅持為收入增長最快的市場群體設計生產產品的企業，不僅可以確保自身的現金流持續為正並穩定擴大經營規模，還能維持槓桿的可持續性。[22]把這個邏輯用於分析福利國家建設，就應該從能夠最大限度地釋放消費潛能的項目入手，從而形成一個正向循環：福利國家措施釋放巨大的消費潛能，消費驅動的內需增加帶來企業投資的增加、經濟增長和政府稅收的增加，再帶來進一步發展福利國家其他項目的經費增加。這個領域就是房地產行業。

這兩年一個突出的現像是年輕人佔越多的地區消費越弱，原因除了保住工作的不確定性增加外，房貸是主要的壓力。 [23] 2019年中國城鎮居民住房擁有率高達96%，即使收入最低的20%的家庭住房擁有率也高達89.1%，均遠高於多數已開發國家。 2022年房地產在中國家庭總資產的佔比高達70%，部分家庭超過90%。 [24]可見，購屋所佔用的資金，是增加居民可調動收入時最重要的資源。釋放這部分資金，能最大限度地增加居民的可調動收入，從而最大限度地增加居民的消費。為此，政府應該大力提供經濟適用房、保障房和廉租房。如果能透過政府在資源配置上的支持，把租金或房貸等支出控制在家庭稅前收入的三分之一以下，居民家庭就可以把一大塊可觀的額外可調動收入用於消費。

教育是中國社會對公平公正原則要求最強烈的領域。「超級中學」現象揭露出公立教育資源分配的不公。以2017年為例，這一年中國高考報考總人數為940萬人，最終只有45.6萬人進了985和211院校。為產出只佔全國考生4.84%被985和211院校錄取的學生，「超級中學」部分挪用本屬於其他894.4萬人的經費，這導致太多家庭在教育方面的額外支出。決策者務必看到這種不合理的製度對人口出生率的負面影響。 2022年美國K-12公立教育系統的經費中，聯邦政府出資佔比為14%，州政府為44%，地方政府為43%。儘管地方政府提供的經費主要來自房地產稅，因此存在學區之間的不平等，但無論是聯邦經費、州經費還是地方政府的經費，都必須按學生人頭分配到學校，絕不允許擅自切下一大塊經費集中辦一兩所超級中學，而侵犯其他學生的受教育權。行政權力壟斷教育領域的資源配置，以及過度關注效率、輕視公平公正，是中國教育許多議題的根源。

▍討論

以三大歷史長週期同頻共振所帶來的各種危機，不僅在宏觀層面使國家安全變得比效率更為重要，也微觀層面使個人安全變得比效率更為重要。未來的高度不確定性極大地影響人們的預期和信心，使他們的投資和消費行為發生深刻變化。

日本企業在冷戰期間受益於美國對盟國實行以貿易利益換取政治軍事合作的有利國際環境，在一系列鼓勵過度競爭的製度和機制的支持下，長期以增長為目的加槓桿投資。[25]然而到90年代初泡沫經濟崩盤後，它們開始瘋狂地減少負債，即使利率下降到接近於零，也拒絕借錢投資，導致日本經濟陷入資產負債表式衰退。[26]在中國，個人對未來收入和職業發展的預期，一直建立在世界工廠大量出口和房地產繁榮的基礎之上。然而，近幾年在經濟下行的壓力下，個人預期和信心的下降開始明顯抑制消費。疫情後中國的一個突出現像是，勞動年齡人口的消費出現非常明顯的緊縮。 [27]

這些現象表明，當企業和個人預期與信心由於危機發生深刻變化時，如果沒有福利國家救濟弱勢群體，援助企業，降低個人的各種風險，一個以內循環為主的經濟發展模式根本沒有足夠的需求來支撐其循環，只依靠政府財政金融政策的刺激已經無法重振經濟。

大蕭條後西方國家普遍體認到，只關注資本的利潤而不提高收入在分配中的佔比，在貿易保護主義興起和科技革命帶來大規模生產的時代條件下，根本無法支撐內循環經濟的成長。要在逆全球化時代實現資本和技術密集型經濟的內循環，就必須不斷提高薪資，提振國內消費和需求。要實現這些目標，就必須發展福利國家，透過提供強大的社會保障，讓個人和家庭安心消費。一個世紀前，各國都意識到發展強大的社會保障功能，是跨意識形態、具有高度歷史同時代性的使命，無論是自由資本主義還是社會主義，當時都提出了各自的解決方案。

如果川普在重返白宮後真的大面積提高各國關稅，那麼歷史車輪的轉動將很像是在與1930年美國通過《斯穆特-霍利關稅法》對錶。但凡承認20世紀上半葉三大歷史長週期同頻共振的結果對我們認識未來有些許借鑒意義，都不難想像此事可能引起的連鎖反應和最終結局。 2018年當川普剛開打貿易戰時，筆者曾經指出，「中國過去40年所處的國際環境從來也沒有為中國提供向真正的發達國家邁進的機會——只要出口驅動還可以利用，就連德國也沒有能夠從壓低國內工資和消費的怪圈中走出來，中國更不可能徹底脫離吃廉價性的經濟成長模式以及這次勞動經濟度[28]。要有效應對百年未有之大變局已經和即將帶來的一系列危機，中國必須建立福利國家，真正向以內循環為主的經濟發展模式轉型。

本文原載《文化縱橫》2024年12月號，原題為《建設福利國家－百年未有之大變局與未來中國經濟發展模式的選擇》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考。

Midgley and Michelle Livermore, eds., The Handbook of Social Policy, SAGE Publication Inc., 2009. 

[5] Gary Gerstile, The Rise and Fall of the Neoliberal Order: America and the World in the Free Market Era, Oxford University Press, 2022.

[7] Nita Rudra,“Globalization and the Decline of the Welfare State in Less-Developed Countries,”International Organization, Vol. 56, No.2, 2002, pp. 411~445. 

[8] Claire Cain Miller and Alicia Parlapiano,「The US Built a European-Style Welfare State. It's Largely Over,」The New York Times, May 11, 2023.

[9] Harold Wilensky and Charles N. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare: The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States, The Free Press, 1965[1958].

[12]「Record 1.7 Million Robots Working in China's Factories,」International Federation of Robotics, 2024.

[13] Herbert Obinger, Klaus Peterson, Carina Schmitt and Peter Starke,“War and Welfare States Before and After 1945: Conclusions and Perspectives,”in Herbert Obinger, Klaus Peterson and Peter Starke, eds., Warfare and Welfare: Milit. pp. 426~463. 

[15] Richard Baldwin,「China is the World's Sole Manufacturing Superpower: A Line Sketch of the Rise.」The Center for Economic Policy Research, January 17,2024.  

[16]商務部綜合司、國際貿易經濟合作研究院：《中國對外貿易情勢報告》，2021年春季。 

[17]日本的「全體就業」是指，日本政府為刺激經濟成長而採取低稅政策，因此在缺乏資源發展社會保障的限制下，鼓勵大企業實行終身僱傭制的同時，允許中小企業在經濟蕭條期組織卡特爾限制競爭，同時透過政府規制嚴格保護城市零售業的夫妻店，其作用也是依靠經濟成長的涓滴效應代替社會保障的一種表現形式。參見高柏：《日本經濟的悖論－繁榮與停滯的製度性根源》，商務印書館2004年版，第五章。 

[18] Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme,“Beyond the Welfare State as We Knew it?”in Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme, eds., Towards A Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges，Policy Press, 2012. 

[19] Daron Acemoglu and Simon Johnson, Power and Progress: Our 1000-Year Struggle Over Technology & Prosperity, Public Affairs, 2023.

[20]高柏：《經濟意識形態與日本產業政策：1931—1965年的發展主義》，上海人民出版社2008年版。 

[22]曹遠徵：《中國經濟的超大規模性與金融創新》，新浪財經，2023年12月17日。 

[23] [27]高善文：《高善文談經濟轉型：車頭已經調轉了，但車速明顯偏慢…》，新浪財經，2024年9月18日。

[24]郭翔宇、曲悅：《「房住不炒」時代的居民家庭資產投資》，清華五道口研究報告2022年第6期，2022年8月11日。

[25]高柏：《日本經濟的弔詭－繁榮與停滯的製度根源》，商務印書館2004年版。 

[26]辜負：《日本的真教訓，中國的真問題》，36氪，2024年2月5日。

[28]高柏：《休生養息與強筋健骨－卡萊斯基宏觀經濟學與未來中國經濟成長模式》，載《文化縱橫》2018年第6期。