財經短波

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拜登新政與白宮幕僚(05)拜登-戴琦的進步主義貿易願景 ☆來源:一瓣

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2020/12/15 

注:將專題名由“白宮幕僚”更名為“拜登新政與白宮幕僚”,問題導向+執行。

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拜登內閣成員提名人選備受關注。在中美貿易衝突的背景下,美國貿易代表萊特希澤的繼任者尤為受到市場關注。當地時間12月10日,拜登正式提名華裔女性律師戴琦(Katherine Tai)為下一任貿易代表。由於她在國會受到兩黨的擁戴,故應該會通過參議院的審議,於1月正式走馬上任。此次提名之前,戴琦不為人所知,可供查閱的公開信息並不多,這是因為,她的工作基本上是在幕後完成的。相比萊特希澤,她也並沒有什麼傳奇的故事,正如拜登競選官網所介紹的,她是“一位兢兢業業、受人尊敬的公務員和資深國際貿易專家”,是一位實幹派、行動派。

戴琦的職業生涯

戴琦今年45歲,是“移二代”,父母從中國台灣移民至美國。她出生於美國康涅狄格州,在華盛頓特區長大,能說一口流利的普通話。如同拜登團隊其他(她)成員一樣,她也有著華麗的教育背景,先後於1996年獲得耶魯大學歷史學學士學位和2001年獲哈佛大學法學博士學位。 

1996年從耶魯大學畢業後,通過耶魯-中國協會,戴琦以耶魯學者的身份來到中山大學教授英語。1998年回美國深造,2001年獲法學博士學位。畢業後,進入到一家叫做Powell, Goldstein et al.的律師事務所工作。據Opensecrets信息顯示,在其任職期間(2001-2002),該律所受理的前四大業務領域分別是:貿易、知識產權、醫療保險和醫療補助(Medicare & Medicaid)。2002-2004年,她曾短期在馬里蘭和華盛頓兩家地方法院任法官助理(Law Clerk)一職;2004-2007年工作於另外兩家律師事務所,貿易、稅收、能源和政府事務是主要業務領域。

戴琦的政治生涯在2007年進入新階段。這一年,她以法律顧問的身份加入美國貿易代表辦公室(USTR),此後一直在美國政府部門工作。2007至2011年為副總法律顧問,隨後擔任中國貿易執法首席法律顧問,負責美國在世界貿易組織(WTO)中對華爭端的訴訟工作,並多次取得成功。據前白宮高層貿易談判代表克萊特-威勒姆斯(Clete Willems)稱:“(戴琦)在處理中國的不公平做法——我們這個時代最緊迫的貿易問題——方面有很長的歷史……她懂得如何利用WTO體系和聯盟向中國施壓,迫使中國改變行為。”從時間上來看,戴琦與萊特希澤並未在USTR中有過同事關係。

表1:戴琦的職業生涯(1996至今)

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數據來源:opensecrets,東方證券財富研究中心

說明:橙色代表私人部門,藍色代表遊說公司,紅色代表政府部門。 

2014年,戴琦加入籌款委員會(Waysand Means Committee),任貿易顧問。籌款委員會是眾議院的主要條款起草部門。該委員會對所有稅收、關稅和其他增收措施,以及一些其他計劃具有管轄權,包括社會保障、失業福利、醫療保險、子女撫養法的執行、貧困家庭臨時援助以及寄養和收養計劃。此間,作為貿易顧問,戴琦是跨太平洋夥伴關係協定(TPP)的工作人員牽頭人,主要負責亞太地區的貿易問題,以及農業貿易和食品安全、競爭政策、政府採購、制裁和貿易執法等具體問題。由於其出色的表現,2017年,戴琦被任命為首席貿易顧問,直到被提名為美國貿易代表。她也因此成為美國歷史上首位有色族裔、女性和亞裔最高貿易談判代表,位及內閣。

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為什麼是戴琦?

戴琦獲提名被理解為民主黨“以華製華”的策略,是拜登看重了其亞裔身份,能說一口流利的漢語,並且在WTO與中國的談判中取得過勝利,以便在接下來的四年繼續向中方施壓。所以,這被市場視為是一個在貿易問題上延續萊特希澤強硬談判風格的信號。筆者認為,這種看法即使不能說是錯誤的,但至少是“丟了西瓜撿芝麻”。 

美國貿易代表候選人大多出身於法律專業,在國際貿易領域有過豐富的從業經驗,而且最好是在政府與業界都工作過。戴琦的專業知識和從業經歷都滿足這些基礎性條件,但美國滿足此條件的人不在少數。我們認為,戴琦能夠脫穎而出[1] ,還有以下幾個重要的加分項,這些才是關鍵: 

第一,戴琦在美墨加協定(USMCA)中的勞工條款談判中起到了關鍵作用,她並非代表美國與其他國家談判,而是代表民主黨與共和黨談判。 

USMCA於2018年末簽訂,但直到2019年末才通過國會兩院的審議,期間的一年時間,萊特希澤和眾議院部分議員對其中的部分條款進行了談判,其中大部分針對勞工條款。隨後,萊特希澤又與加拿大和墨西哥就修正案進行了談判,對當中的勞工條款進行了修訂。在這個再談判過程中,戴琦發揮了重要作用。特朗普的貿易團隊強化了USMCA中的勞工條款,使得墨西哥工人更容易形成獨立的工會,利用集體談判權獲取更高的薪水和福利,也因此降低了激勵南部邊界的美國公司將利用廉價的和兼容的勞動。此外,還刪除了民主黨人認為的對製藥公司的有利條款,因為這可能會使藥價居高不下。全民醫保是拜登新政的重要內容,拜登還認為,數千倍於成本的藥物銷售價格極不合理,損害了美國勞動階層的福利。他執政後將對此進行整頓。 

保障美國的勞動者權利和福利必定是美國未來簽訂貿易協定的優先事項。自簽訂北美自由貿易協定(NAFTA)時起,美國的勞工擁護者對與發展中國家簽訂的自由貿易協定(FTAs)就表示過擔憂,因為這些國家的工資和勞工標準相對較低,不利於美國企業與之競爭。但支持者認為,這些協定有助於提高標準,建設支持發展中國家工人權利的能力,促進經濟發展和增長。從長遠來看,自由貿易協定有助於將資源重新分配到更有效率的產業,支持美國高薪工作。主流經濟學家也大多支持自由貿易協定對美國經濟整體上利大於弊。所以,勞工問題在傳統的自由貿易協定中並非主要內容。

NAFTA的勞工條款載於一項附帶協議,包含11項與工人權利有關的“指導原則”。其他條款涉及技術援助、能力建設和單獨的爭端程序,以及一個勞工合作機制。完整的爭端解決程序只適用於一個國家在與貿易有關的案件中“持續不執行”本國有關童工、最低工資和職業安全與健康的法律。結社自由和組織權等問題僅限於部長級磋商[2] 。不包含前言,USMCA共包含34章內容,第23章正文部分專門講勞工問題,足見其重要性,而且,具體指明了締約方該如何修訂並執行本國的勞動法。

 USMCA不僅大大強化了勞工權利保障等問題,還明確了執行條款、舉證責任、監督機制、快速反應機制等等。與NAFTA不同的是,該協定不僅要求各締約方執行自己的法律,還要求各締約方通過並維護國際勞工組織(ILO)於1998年制定的《工作中的基本原則和權利宣言》中的工人權利。作為第三方機構,ILO或將在標準制定和執行等層面發揮越來越重要的作用。 

USMCA還規定,締約方不得為促進貿易和投資而放棄或以其他方式減損勞動法規或條例;不得通過“持續或反复的行動或不作為”(工人暴力除外)而影響締約方之間的貿易或投資,從而未能有效執行勞動法;政府應積極作為,如任命和培訓檢查員或監測遵守情況和調查可疑的違法行為,促進遵守勞動法。 

所以,如何在貿易協定中推進締約方改革並執行美國標準的勞動法,是戴琦的長項,或許也是她的志向,這恰恰又是“拜登新政”中的優先事項。 

戴琦被認為是進步派民主黨人士。拜登團隊中的其他成員,如國家安全顧問傑克•沙利文(JakeSullivan)、預算管理辦公室主任尼拉•坦頓(Neera Tanden)、經濟顧問傑瑞德•伯恩斯坦(Jared Bernstein)和希瑟·鮑施伊(Heather Boushey)都是進步主義者。對民主黨進步派而言,保障美國境內勞工的權利,增加工會集體談判權都是既定議程。對於貿易夥伴國,如果不執行美國標準(不一定完全一致),將有損美國企業的競爭力,這將繼續促使企業進行離岸外包和境外投資,不利於在美國境內創造就業機會,也抑制了美國勞動工資的上漲。 

那麼,戴琦是否會將USMCA中的勞工條款搬到與中國的貿易談判中?不盡然。在今年9月份美國國際法學會(ASIL)舉辦的一次線上訪談中,主持人問戴琦,USMCA在將來的美國貿易協定中會扮演什麼角色,是一種模式(model),還是一個模板(template )?戴琦認為,更像是一種模式,而非可以直接套用的模板,她不認同一刀切式的貿易條款,而主張針對締約方的不同情況而定制。她甚至認為,與其說是一種模式,還不如說是一個起點,一個重新審視美國貿易協定的契機,一個可以做出改變,推動變革的起點。“USMCA最關鍵的是,它是第一次嘗試重新審視或重新想像我們的貿易政策,我們的全球化政策如何修改,並獲得更有力的支持,不僅僅是國會,而是國會作為美國人民的代理人。” 

第二,戴琦在國會中受到兩黨的共同認可,有助於推動相關提案的立法。修訂版的USMCA得到了兩黨的一致認可,在國會以高支持率獲得通過。雖然民主黨對於墨西哥能夠真正執行條款仍存在疑問,但這讓戴琦深刻認識到,雖然國會兩黨整體上處於較為分裂的狀態,但在貿易問題上是比較容易取得共識的,而且,她也懂得如何平衡各方的利益。“在貿易問題上,我覺得過去三年半的時間裡,我有一個首要的收穫,就是特朗普政府在貿易政策和推動方面,實質上並沒有百分之百的錯誤,我們真的要努力和思考,而且國會山上的民主黨人和政府之間有機會達成共同的目標。” [3] 

訪談中,戴琦始終在呼籲,政策問題應該由國家利益驅動,而非政治驅動,否則很難真正為美國人民服務。這與拜登的想法也是一致的,拜登也一直在向國會共和黨“示好”。在與托馬斯•弗里德曼的訪談中,拜登承認,如果參議院仍由共和黨控制,民主黨的一攬子計劃可能會受阻。他一邊伸出橄欖枝,表達了願意合作,希望多數黨領袖麥康納爾不要刻意阻撓;另一方面也放出“狠話”,認為刻意阻撓是無效的,白宮總會有方法實現,殊途同歸而已。 

第三,在選舉日之前,戴琦就表達過自己更加認同拜登的貿易政策方案。她注意到,拜登施政綱領中的一個非常明確的重點,就是優先考慮美國工人,優先考慮美國個人和不同美國社區的建設和繁榮。所以,她認為,拜登會努力實現包容性增長。她很認同拜登團隊提出的重建美國的提法,而且是更好地重建(build back better)。她支持復興美國製造業,重建供應鏈。 

同樣重要的是,她也認同,貿易問題不應該在孤島上進行,而是應該作為一個整體計劃的一部分,都應該服務於核心目標,並且,與其他外交、內政政策相協同。“我認為,相當有趣的是,(拜登)這些計劃中的每一項都牽涉到貿易,但你沒有看到一個專門針對貿易本身的計劃。所以,這也告訴我,拜登政府在貿易和投資政策上的姿態是以更全面的方式來處理,所以這也是我所期望的。而且,我認為這些想法非常有前途。” 

對拜登外交政策有全面影響力的人物是國家安全顧問沙利文,他曾提出美國製定貿易協議的四項原則:基於規則、基於國際利益、可執行、貿易協定應被視作針對工人的一攬子協議的一部分。這與戴琦的主張可謂不謀而合。所以,戴琦能夠脫穎而出,關鍵不在於其華裔身份之形式,而在於其對美國貿易協定的看法與拜登團隊如出一轍,都將看作是推進美國勞工利益的工具(之一),並且還有實戰經驗。 

戴琦屢次提到,美國貿易代表在簽訂貿易協定中註意利益攸關方之間的平衡,而不只是有利於大型跨國公司,卻損害了其他公司的利益。貿易協定不只是關係到經濟利益,還應該考慮環境保護等問題。所以,在拜登團隊看來,貿易協定是一個工具,是成套工具的一部分,所有這些工具都應該盡量多地服務於某些政策目標,並且,需要調和不同工具的使用,防止出現矛盾。戴琦和拜登團隊的主要成員都認為,在全球化經濟中,美國不可能通過防禦式的加徵關稅和“退群”來實現這些目的,而唯有採取更加進攻性的手段,才能掌握主動權,重建美國領導者地位,這也有利於美國各項外交政策的落地。

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拜登-戴琦時代的中美經貿關係

 據公開信息,不能確定戴琦是否參加了中美第一階段貿易協定的談判,但能確定的是,奧巴馬任期,在WTO談判中,她與中國代表團有過接觸。在8月5日由美國進步中心(Center for American Progress,CAP)舉辦的一場線上研討會中,戴琦談到了自己對於中美貿易問題的看法。 

這場研討會的主題是“進步的貿易願景”(Progressive Visionsfor Trade),也就是進步主義者的貿易願景。主辦方CAP的目標是以進步價值觀,推動美國在國內實現包容性增長,在國際上走上一條更有原則、更可持續的道路。所謂“進步價值觀”,就是以勞工階層的利益為核心,其歷史可以追溯到19世紀80年代至一戰前夕的進步主義運動,並可延續到羅斯福新政和約翰遜的“偉大社會”構想。戴琦是民主黨中較為溫和的進步主義者,她的貿易政策主張離不開進步主義的核心訴求,那就是為美國勞動階層營造一個有利於公平競爭的貿易環境。在訪談中,戴琦提到,民主黨在最近幾年積累了“制定、闡述和推進進步的貿易議程方面的經驗教訓,也應該在對待中國的貿易協定中加以考慮”。如前文所述,就是需要考慮到利益攸關方之間的平衡。 

戴琦承認,與中國的貿易協定會更有挑戰性,因為考慮的維度會更多,也就越難權衡各方利弊,而且難免會有矛盾、衝突之處,可能不得不有所取捨。比較樂觀之處在於,戴琦的優勢在於,她懂得如何取得國會兩黨的支持,也懂得以此為出發點,去尋找“最大公約數”。對話中有句話值得全文摘錄,戴琦說:

 “我認為一個好的、進步的貿易政策必須同時具備進攻性和防禦性要素。在這一點上,我想說的是,就我們最近幾年在特朗普政府的經驗而言,他們一直在非常強烈地對抗中國,非常積極地對抗中國。但我會把這些措施描述為實際上主要是防禦性的。再說一次,你必須同時擁有防禦性和進攻性。但在抵制不公平貿易行為和執行我們的貿易權利方面,我認為這些措施主要是防禦性的,即確保中國遵守規則,或者如果不遵守規則,我們將採取反措施。我認為,進攻必須是關於我們要做什麼,(才能)使我們自己和我們的工人、我們的產業和我們的盟友(發展地)更快、(應對)更靈活,能夠跳得更高,能夠競爭得更強,最終能夠捍衛我們這種開放的民主生活方式。這不僅僅關乎經濟和經濟價值,還關乎我們的政治和更廣泛的價值但是,這裡面關係到很多問題,我認為有很多機會。顯然,也有非常非常大的挑戰。” 

戴琦可能會以一種非常務實的、不帶過多的政治偏見和非情緒化的方式與中國打交道。卡托(Cato)研究所研究員馬納克(Inu Manak)預計,與特朗普相比,戴琦的做法將不那麼咄咄逼人,但會更加註重糾正中美貿易關係中存在的問題。馬納克說,這意味著通過關稅來“懲罰”中國的行為會減少,但會更有力地與亞洲和歐洲盟友一起推動制定符合中國在全球貿易體系中的現實地位的貿易規則[4] 。她建議拜登政府首先應該釐清的問題是“中國的挑戰和威脅的性質是什麼?”,而後再圍繞著需要採取哪些措施來管理風險和威脅展開理性的對話。情緒化和政治化會形成無效的應對方案,甚至是負效應。“如果我們認為在與中國的經濟關係中存在國家安全問題,如果我們認為存在競爭問題,如果我們對在創新經濟中保持領導地位的能力感到擔憂,如果我們對美國用戶數據安全問題感到擔憂,所有這些都需要綜合考慮,但要經過一個非常嚴格的論證過程,這樣我們所做的事情才有意義。” 

戴琦認為,進步主義貿易願景關係到美國保持其在全球經濟中領導地位的能力。這個領導地位必須要贏得。這需要戰略性思維,需要兩黨的團結。對照拜登的公開表態可以看出,戴琦在貿易政策上的思考與拜登團隊是非常合拍的。民主黨的特點不只是講規則,也講戰略。比較而言,共和黨可能更加註重原則。拜登曾明示麥康納爾,在很多問題上,完全可以在保持各自原則的前提下達成共識,更好地服務國家利益。 

拜登-戴琦時代的中美關係,對抗性大概率會顯著下降,貿易談判的空間進一步打開。中方應該認識到,中國跟美國的外交關係是建立在發展階段不同、國情不同,文化、意識形態和國家治理體係有差異這些客觀事實基礎上的。但是,不同並不一定意味著分歧和衝突,因為這些不同之處不一定是利益交匯之處,即使可能是利益交匯之處,也可以求同存異,尋找最大公約數。 

拜登當選後,筆者在《財經》上發表的多篇文章(重回進步時代:拜登新政與美國秩序的根基白宮幕僚04 |重回鍍金時代:拜登或面臨“動蕩的20年代”)均有論述拜登政府的進步主義傾向和施政方案。本屆民主黨政府對近半個世紀以來美國經濟、社會和政治如何走向極化進行了反思。拜登之所以能夠勝選,就是建立在關照邊緣群體利益基礎之上的,進步派民主黨發揮了重要作用。拜登政府正準備“埋葬新自由主義”,在外交上拋棄績優主義觀念,經濟利益最大化的權重會大大下降,利益攸關方之間的平衡將成重要維度,服務於美國國內身份政治的重要性顯著提升。縱使在美國國內,尋找最大公約數也是極有難度的,中美合作自然是難上加難。不合作顯然也不意味著衝突。 

理性之舉是,弱化黨派政治和意識形態分歧,在國家利益層面去拓展合作空間。這在拜登-戴琦時代也是更為值得期待的。幾乎對於大國而言,“安內”的優先級顯著高於“攘外”。拜登一貫主張(也是民主黨的傳統),美國外交影響力是內部實力的投射,美國的國際話語權不可能在國內階層分裂的狀態下實現,這樣的美國不可能成為其他國家學習和效仿的模板。既然如此,民主黨不太會選擇向國外轉嫁國內矛盾的民粹主義的做法,不太會激化、放大與中國的衝突。即使有衝突,也會尋求以多邊施壓的方式來解決,而不是像特朗普政府所採取的雙邊的、面對面的激烈衝突。 

中方應理解拜登新政的全局(經濟、社會和國家安全等)和核心訴求(中產階級和勞工的利益、公平競爭、美國製造、產業鏈調整等),基於此去判斷美國的貿易政策。可以確定的是,進步主義願景是美國內政和外交政策的關鍵詞之一。下一個四年,勞工問題和氣候問題將成為中美貿易談判中的新的焦點,USMCA與TPP中的勞工條款都是可參考的藍本。知識產權保護和產業鏈重構等問題仍然會延續過去四年的整體基調。 

中美競爭格局不會因為哪個黨派執掌白宮而變化,只會因由該黨派能否完全控制白宮和國會而出現壓力上的變化。正視中國的“威脅和挑戰”已經成為美國兩黨之間的共識,與共和黨不同的是,民主黨更傾向於、也更善於用聯合盟友,通過制定規則和標準來壓制中國。採用中國敘事,中美競爭的格局,取決於各自所建構的“雙循環”格局——內循環的核心是國家創新體係與能力,外循環的核心是市場空間與價值鏈的互補性,以及內外循環之間的聯動。 

  • [1]加州民主黨眾議員吉米·戈麥斯(Jimmy Gomez)也被認為是有力人選。
  • [2] Congressional research service,2020. USMCA: Labor Provisions.https://crsreports.congress.gov.
  • [3] Int'l Law and the 2020 Presidential Election, Engaging the GlobalEconomy: International Law, Trade & Investment, at ASIL, September 2, 2020.
  • [4] S&P Global,Biden's trade representativepick signals 'more sophisticated' approach to China.https://www.uschina.org/media/inthenews/bidens-trade-representative-pick-signals-more-sophisticated-approach-china.

 

 白宮幕僚專題 

 

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邵宇為東方證券首席經濟學家,總裁助理;陳達飛為東方證券宏觀研究員,財富研究中心& 博士後工作站執行主管


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