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2022/9/26
摘要：美國中央情報局（CIA）負責為美國決策層提供信息情報資源，在美國製定琉球政策與認識釣魚島問題的過程中，都離不開CIA所提供的報告與備忘錄。通過已解密的CIA文獻，可以審視戰後美國琉球政策的形成、美國琉球返還政策的演變以及美國對釣魚島問題的早期認識。根據對美國情報文獻的分析，美國決定長期管制琉球基於對立面的前景判斷和琉球群島的戰略價值；美國返還琉球是主動行為和被動過程；美國對釣魚島問題的早期認識深刻，但前景判斷不足。
一、前言
中日“釣魚島問題”是目前橫亙於東海的利益結合體，牽動著“東亞地中海”局勢發展。從歷史上探究“釣魚島問題”離不開對美國琉球政策的分析，學術界對美國琉球政策和釣魚島問題中的美國因素的研究已碩果累累，但專門從美國中央情報局（Central Intelligence Agency，簡稱CIA）文獻去闡述美國的琉球政策，從情報系統視角分析美國對釣魚島問題的認識並不多見。
本文所利用的有關琉球群島與釣魚島的CIA文獻散佈於美國外交與安全檔案，以及中情局電子閱覽室等處，主要分為兩類：一是CIA報告（Report），二是CIA備忘錄（Memorandum）。CIA報告基本是CIA自身的情報文獻，表達CIA單個部門的觀點；CIA備忘錄包含CIA單個部門備忘錄與跨部門的部際備忘錄，即國家情報評估（National Intelligence Estimate，簡稱NIE），NIEs是由CIA協調領導下的情報機構聯合起草與發布，是“多個政府部門關於問題的協同表達”，是“美國的協同情報觀點。”CIA的報告與備忘錄充分反映美國情報部門的信息收集，一定程度再現美國決策層所依據的部分材料，更重要的是可以審視戰後美國琉球政策的形成、美國琉球返還政策的演變以及美國對釣魚島問題的早期認識。
二、CIA評估琉球群島戰略地位與美國琉球政策形成
二戰勝利後，遠東地區出現權力真空，美國和蘇聯進行激烈的爭奪，試圖以自身影響力填補空白。在美國的戰略構思中，日本群島、琉球群島、台灣島、菲律賓群島等島嶼構成的近海島鍊是美國的戰略支柱。1948年，CIA提交了兩個報告，分別研究日本與琉球的戰略價值。5月24日，CIA提交對日本戰略重要性的報告，“從美國或蘇聯的角度來看，控制日本對控制遠東地區非常重要，原因在於島嶼的地理位置和日本本身”，而美國具有優勢，“美國目前是佔領日本的主要國家，能夠決定日本的一切。”美國若能控制日本，“將佔據北太平洋貿易航線的關鍵位置，控制日本海、東海和黃海的進出口，並控制從上海至符拉迪沃斯托克的港口”；如果被蘇聯控制，蘇聯可以利用“日本的地理位置威脅到美國從阿拉斯加到菲律賓的基地……。”日本的戰略重要性直接導緻美國排他性佔領日本，並訂立美日安保協議。
8月6日，CIA提交對琉球群島的戰略評估報告，該群島的重要性“在於其戰略軍事地位”，將琉球群島的島嶼一同發展，可“擁有重型轟炸機的完美基地，這些轟炸機能夠到達中國內地、日本和朝鮮的任何區域”，一旦美軍撤出琉球群島，會產生嚴重的後果，“將使美國在太平洋的防禦線重新回到馬里亞納群島……任何一個佔有琉球群島，並且擁有足夠空軍潛力的大國都能夠控制非武裝的日本。琉球群島若為對美國不友好的大國所控制，將會對美國的太平洋基地構成直接威脅，限制未來美國在西太平洋的軍事行動。”
針對各個訴求國對琉球群島期望的處置安排，CIA也做出分析。首先是將琉球歸還中國，報告認為這“包含著巨大的風險”，“中國控制琉球群島可能會拒絕美國繼續使用基地，並且共產黨最終打敗國民黨可能會給予蘇聯進入琉球群島的機會”，而且“中國提出對琉球群島的領土要求，更多的是希望提升其在遠東問題解決中的地位，而不是希望領土要求得到滿足。”其次是重新歸屬日本，若歸還日本“美國將陷入矛盾：軍事力量薄弱的日本控制這些島嶼將會導致遠東局勢的不穩；與此同時，防止日本軍國主義野心復活的努力也要求美國不能將琉球群島交予一個能夠保證琉球安全的日本”，而且“中國、蘇聯、英國和琉球人強烈反對將琉球群島交還日本。”再次是蘇聯和英國的態度，“蘇聯會強烈反對美國的控制”，“對蘇聯而言，可以選擇琉球獨立或將琉球交予共產黨領導的中國”，英國“可能會支持琉球群島仍舊在美國控制之下的計劃。”
根據分析，CIA提出結論：
一、佔領沖繩將帶來以下優勢：（a）在亞洲開展防禦或進攻行動的優勢；（b）有效警戒中國的中心、北部以及朝鮮半島；（c）以沖繩為中心，對廣闊的區域實行空中監控的有效基地。
二、美國控制琉球群島將會：（a）確立美國在戰後非軍事化的日本、菲律賓和其他太平洋島嶼開展防衛和建立基地的地位；（b）排除琉球群島受潛在敵國控制的可能性；（c）在一定程度上削弱蘇聯在千島群島、朝鮮和滿洲的地位；（d）給予美國防止來自日本潛在軍事進攻的優勢地位。
三、中國和日本都會對琉球群島提出領土要求，蘇聯強烈抗議美國的控制，而英國可能支持美國的控制。
根據對包括CIA情報分析在內的多種因素的綜合考慮，1948年9月24日，國家安全委員會召開第23次會議，討論美國的對日政策，開始起草NSC 13號文件，10月7日，國家安全委員會向美國總統等提出“對日政策建議”修正案（NSC 13/2），琉球政策是：“……時機恰當時，應通過最可行的方式取得國際社會對美國長期戰略控制北緯29度以南的琉球群島、南鳥島和孀婦岩以南的南方諸島的認可。”美國高層確定對琉球群島的長期戰略管制政策。
1949年，國民黨從中國大陸敗退，東亞共產主義迅速發展，CIA分析局勢，為美國東亞政策的製定提供情報支撐。在“失去中國”後，美國極力遏制共產主義蔓延，中情局認為：“美國在遠東的戰略利益是急促與持續的，即局限於否認蘇聯對該區域的統一控制,關鍵在於整合美國所控制的從菲律賓到日本的近海島鏈。從菲律賓到日本的近海島鍊是關係美國安全利益的關鍵區域。”這條近海島鏈顯然包含已經處於美國控制之下的琉球群島。
為保證近海島鏈處於美國控制之下，CIA還評估共產主義在日本、琉球、台灣、菲律賓的未來發展，琉球群島地區“只有少數琉球民眾存在政治意識……伴隨美國控制帶來的有效管理和經濟援助，將會阻止美國占領期間在島嶼上任何可預見的共產主義蔓延。”根據CIA的報告，1949年後的美國東亞主要戰略目標是遏制共產主義擴張，琉球政策是戰略主要內容之一，包括控制琉球群島，構建近海島鏈，在琉球群島防範共產主義滋生。
三、CIA評估琉球返還與美國返還政策演變
1951年9月8日，《舊金山對日和平條約》簽訂，美國正式託管琉球。當天下午，美日簽訂《美日安全保障條約》，美日同盟形成。通過這兩個條約，美國不僅獲得對琉球的合法託管權，也實現對日本的有效管制，開始美國主導下的日本“正常化”道路。
（一）CIA評估報告與美國返還琉球政策
在《美日安全保障條約》中，美國就表示“希望日本自己能逐漸增加承擔其對直接和間接侵略的自衛責任。”在換文中，吉田茂向艾奇遜保證：“當和約生效後，如果聯合國一個或一個以上會員國家的軍隊正在遠東參加聯合國的行動時，日本將在日本境內和周圍，對於一個或一個以上的會員國參加聯合國行動的軍隊的支援予以許可和便利”。根據1952年的國家情報評估52號文件，以CIA為首的美國情報部門對“日本未來定位的可能”分析得出：“我們相信日本的基本國家目標將會是重建其國家實力，提昇在遠東的地位”，日本重建國家實力的途徑包括美國支持的日本再武裝。
1954年8月10日，CIA在國家情報評估41-54號文件討論“到1957年止的日本發展評估”，通過“美國軍事援助，日本政府會繼續推進再武裝。到1957年，日本將會擁有對防衛做出實質性貢獻的軍事力量。”CIA對日本與琉球的政策設想是，提升日本防衛力量，減輕美國的遠東軍事負擔，軟化美國的琉球立場，傾向於返還。
1955年4月9日，國家安全委員會根據CIA的NIE41-54等多個文件，制定“對日政策”，“鼓勵與援助日本發展軍事力量，使其最終具備防衛日本的基本能力”，隨著日本防衛力量的提升，美國可適度放鬆對琉球群島的管控：
“在當前遠東國際緊張程度的局勢中，根據舊金山和約第三條實施對琉球群島和小笠原群島的管製過度了。為了美日友好關係，考慮到日本請求在貿易、文化交流和民間流動等方面與琉球能有更多聯繫，美國可以對這些請求做出符合安全的妥協。”
1957年，日本出台《國防基本方針》，岸信介首相在國會上表示：“該國防基本方針是日本的一個長期規劃，是基於日美安保協定下的日本軍事發展企劃。”國防大臣小滝彬亦表示：“自衛隊是我國防衛的唯一手段……必須予以加強。”1960年，美日修訂安全保障條約，“締約國通過個別及相互合作……發展和維護在憲法規定的基礎上的各自抵抗武力攻擊的能力。”日本在美國的極力支持之下，逐步再武裝。
根據CIA的情報評估以及日本的再軍事過程，可發現CIA認為美國可以在琉球返還問題上適度妥協，滿足日本要求，這是基於再武裝後的日本恢復了實力，能夠分擔美國在遠東的部分責任，從而相對降低琉球群島對美國的軍事重要性。
隨著60年代日本經濟復興，民族主義增長，返還琉球的情緒與日俱增，謀求琉球返還成為歷屆內閣的主要目標。CIA對日本的民族主義與返還琉球情緒做出多份報告評估研究沖繩返還，影響美國返還琉球政策。
1961年，CIA情報分析指出日本試圖通過美、日、琉三方委員會解決相關問題，“小坂外相認為三方委員會能夠平息左翼鼓動，在7月池田首相訪美前避免使沖繩成為公共焦點”，但美國統治琉球的最高首長認為“成立委員會將……做出更多妥協”。針對池田勇人政府的琉球政策，CIA判斷“基於國內政治因素，池田政府不會採取強硬立場對抗鼓動返還主義者，會考慮更加簡單的途徑：尋求來自美國當局的妥協，這與最終恢復日本對這些島嶼行政權相一致。”
1964年，佐藤榮作接替池田首相，謀求琉球返還成為佐藤任內的重要內容之一。1965年1月，佐藤首訪美國，向約翰遜總統表示“近100萬琉球人民和9500萬日本人民熱切希望將這些島嶼的行政主權歸還日本”。在日美聯合公報中，約翰遜總統“對日本政府及國民要求歸還施政權的願望表示理解。為了提升琉球居民的福祉與安寧，今後應該一起繼續推進對琉球群島的經濟援助”。8月19日，佐藤以戰後第一位首相的身份，親訪沖繩，“……只要沖繩復歸沒有實現，對於我們來說的'戰後'就沒有結束。這也是日本全體國民的心情……”此事對日美關係觸動很大，CIA情報人員對首相秘書本野盛幸表示佐藤尋求立即返還琉球的發言是過分的。鑑於佐藤的對美外交與琉球政策都以實現沖繩返還為目標，CIA十分注重分析佐藤政權的政治、經濟和外交前景，評估佐藤對琉球問題的立場。
1965年11月24日，CIA提交國家情報評估41-65號文件，評估接下來兩到三年內日本政治、經濟和外交政策的前景，“沖繩的未來”是日本的長期性問題。在政治領域，“大規模增加美國使用日本基地或沖繩基地用於直接轟炸，將加重公眾對佐藤的抗議。”在軍事領域，“基於安保協議佈置的軍事基地代表了對日本的一種威脅……使用沖繩基地用於直接轟炸在南越的目標，將引起日本民眾和佐藤本人的抗議。”在外交領域，琉球返還是“持續的願望，是不分政治分歧的所有日本人都期待的進程”，但佐藤政府又不能否認駐琉美軍的作用，“政府必須承認在沖繩的美軍基地對日本安全做出的貢獻”，因此，佐藤不能謀取琉球立即返還，“可能集中於實現日本最大限度對沖繩事務的經濟與政治介入。”根據評估，琉球返還是橫亙於美日之間的關鍵難題，CIA判定佐藤政權不會尋求立即返還琉球，但逐步推進琉球返還的進程不會中斷。
1966年6月16日，CIA專門發布日本對琉球問題立場的備忘錄，“恢復主權的願望在各政治派系中廣泛存在，左翼要求立即返還，保守派接受逐步返還。”CIA分析了琉球返還情緒增強的原因，從琉球居民來說，“日本上升的經濟實力使他們相信處於日本管理下會提升自己的幸福”；從日本民眾來說，“重新興起的日本民族主義與日本經濟發展使日本更加同情琉球，加大政府介入琉球事務的壓力。”
面對強烈的返還情緒，日美政府採取措施“緩和局勢”，即“滿足一些期望最終返還的要求……以表現（琉球返還）'即將來臨'。”具體措施：1、吸納日本顧問進入琉球政府……將美日共同統治作為向日本恢復行政權的過度途徑。2、“行政權逐步'部分恢復'”，分為功能和地理兩種，功能性部分恢復是指“教育、公共健康及相似領域劃歸日本管轄”；地理性部分恢復是指逐步逐個返還島嶼，“外圍島嶼歸還日本，留下沖繩和基地核心區域置於美國控制。”3、在琉球群島設立“特別行政區”。CIA認為佐藤政府希望採取“漸進戰術”，“繼續與美國合作，保留沖繩基地，只要有實現最終返還的進展，並使選民滿意。”
日本是多黨派政治，除了執政的自民黨，在野的重要黨派也會對日本的琉球返還產生影響。琉球返還是一把雙刃劍，處理好該問題能夠使自民黨掌握民族主義的力量，贏得選民支持；處理不好則會變成被在野黨衝擊的有力武器。
CIA對日本國內政治黨派的琉球立場亦予以評估。一方是自民黨立場，“自民黨的多數成員意識到必須明確返還的切實時間”，且“承認美軍基地的價值並面臨保留它們的問題。”在民意壓力下，自民黨可能建議恢復日本的管轄權，同時允許美國自由使用基地，包括可能運輸核武器。另一方是以日本社會黨為主的反對派。社會黨要求立即無條件返還這些島嶼，撤銷所有基地，試圖在國會討論中使自民黨陷入困境：在琉球返還上無所作為和開啟日本核武器化道路，即政府對琉球返還採取行動被指責日本核武器化；不行動則被指責不作為。
為了應對佐藤1967年訪美可能出現的美日交鋒，CIA分析認為“隨著日本的自信、民族榮譽和野心的增長，他們對缺乏最終歸還琉球流程失去耐心。日本要求一個切實進展的時間表……”CIA指出佐藤政府不能再推遲也是基於現實考慮，比如與自民黨相關的沖繩民主黨在1968年大選中可能敗選；琉球返還情緒在成長中的琉球一代人裡衰退等。因此，CIA預測，“日本不能在返還問題上猶豫不決……將會在今年晚些時候或明年早期，尋求開啟與美國的談判。”
1967年11月9日，CIA再次評估佐藤的政治地位與談判中的沖繩問題，“佐藤在即將到來的訪美中將精力集中於沖繩問題”。由於日本所有的反對黨都逼迫政府立即實現行政權返還，禁止核武器，限制使用沖繩基地用於美國軍事行動，佐藤“可能會尋求與美國在關於島嶼返還上達成共識諒解，能夠為全部返還做前期手續”，但對立即返還小笠原群島採取強硬立場，日本認為這些島嶼對美國沒有戰略價值。
11月14日佐藤訪美，首腦會談中的沖繩問題基本按照CIA評估進行。佐藤強調兩國政府應該在最近幾年內商定一個雙方均感滿意的歸還時間，在聯合公報中，約翰遜總統表示“十分理解日本國民對返還這些島嶼的願望”，並決定先歸還小笠原群島。
（二）沖繩返還談判中的CIA評估
在美日談判返還琉球的過程中，CIA繼續收集情報，評估談判進展，包括核武器、紡織品和軍事基地等問題。
第一，核武器是美日沖繩談判的重點，直接關係談判的成敗。1968年11月14日，CIA發布了日本一個半官方機構對核武器的態度，沖繩委員會認為“從軍事戰略的角度來看，美國並無必要在沖繩維持'核'基地……除非早日將沖繩歸還日本，否則拖延對美日關係造成的影響可能是'毀滅性'。”據此，CIA提出“不管是首相還是美國，都別無選擇……如果美國在核問題上堅持強硬立場，可能在防禦上失去日本。”1969年11月舉行美日首腦峰會，佐藤與尼克鬆達成“核”密約，允許美軍在緊急情況下在沖繩佈置核武器。
第二，1970年代前後，美日發生“線繩之爭”，如何在紡織品與沖繩之間尋求平衡，考驗著雙方智慧。雖然美日於1971年6月17日簽訂了《美國和日本關於琉球群島和大東群島的協議》，俗稱沖繩返還協議，但協議需要通過參議院，才能獲得法律效力。參議院對日本無法在紡織品貿易上滿足出口自願限制要求而存在強大的阻撓力量。CIA通過收集情報，評估美日的貿易與投資政策，報告援引副國務卿亞歷克斯·約翰遜和日本高級外交部官員安川武的談話，表示“美日經濟關係沒有妥善處理，結果將會是'非常不幸'”，“經濟問題可能損害美國參議院批准沖繩返還協議”。安川武被警示參議院的氛圍已經因美日經濟裂痕而惡化，向參議院提交沖繩返還協議不得不推遲，為了避免沖繩返還協議在參議院折戟，佐藤“計劃在七月初重組內閣，將更加致力於自由化的人員調入內閣。”7月初，佐藤進行內閣改組，福田糾夫和田中角榮分別擔任外相和通產相，並研究如何補償實施紡織品自主限制政策後對國內紡織業造成的損失。
第三，日本的反軍事情緒使基地問題在簽訂沖繩返還協議後困擾著美日雙方。CIA認為日本對沖繩美軍基地的反感源於日本降低了對美國的軍事依賴，“不斷增長的日本民族主義，日本民眾的和平傾向，當下的國際緩和氣氛，共同強烈促使降低日本對美國的軍事依賴”，“美軍基地在沖繩的強勢存在……將會成為主要目標”，日益增長的反軍事情緒將會迫使日本要求美國撤除基地。
由於在二戰期間扮演的軍事角色為沖繩民眾帶來了慘烈的災難，民眾期望返還後的沖繩能夠“不再繼續扮演軍事角色”，CIA認為在沖繩的美日軍隊都將承受反軍事、反美情緒的衝擊，佐藤將會“審查沖繩所需的美軍基地，盡力縮小美軍的存在”。評估總結認為在國際緩和的年代，“日本人對將他們塑造成一種過時的冷戰戰士角色的任何建議都很敏感”，日本反對繼續充當東亞冷戰的前哨戰。1973年1月23日，日美舉行安全保障協議委員會第14次會議，美國同意“縮減在日本的設施與區域數量”，決定徹底返還那霸機場，將美國海軍和海軍陸戰隊的飛機轉移至嘉手納空軍基地。
四、CIA對釣魚島問題的認識與美國的東亞新佈局
在日美返還琉球之際，釣魚島問題開始在中日之間顯現。隨著1968年在釣魚島附近大陸架勘探發現石油，中日都宣稱對該島嶼擁有主權。由於琉球群島歸屬美國託管，美國又於1953年將釣魚島劃入琉球群島管轄範圍，美國對釣魚島的認識直接關係到中日的領土爭端問題，也關係著美國對返還琉球後的東亞佈局。
1971年5月，CIA相繼發布兩份文件，從油氣資源視角，全方位分析釣魚島問題的由來，闡述美國情報系統中的釣魚島主權爭議和釣魚島油氣資源爭奪，評估釣魚島爭端的政治影響。CIA認為釣魚島海域帶來兩個獨立但相關的問題，“第一個問題是關於這些島嶼主權的處理……第二個問題是關於相鄰大陸架的管轄權的問題”，前一個問題在發現潛在的石油資源前，很少得到國際關注；後一個問題因現行國際法的矛盾而更為複雜。在地理環境的分析中，CIA注意到大陸架在釣魚島東部和南部海域突然終止，水深迅速增加，這是將琉球群島和釣魚島與東海大陸架進行地質分隔的琉球海溝，這是中國聲訴的依據所在，“釣魚島在大陸架上，與琉球群島在實際上是分離的。”
在主權爭議中，CIA逐個分析日本、台灣、琉球、中國和美國的立場。
首先是日本的立場，1970年9月中旬，日本政府發表官方聲明“尖閣諸島屬於日本，不與任何國家協商此事”，但將大陸架問題作為一個單獨的不同的問題，願意與台灣討論，形成“只能談大陸架，不能談釣魚島”政策。
其次是台灣當局的立場，1969年，台灣當局外交部門非正式地駁斥日本對釣魚島剩餘主權的聲明，根據舊金山和平條約的規定，日本領土主權被限制為本土四個主要島嶼。同時台灣當局有保留地批准大陸架公約，反對日本對大陸架片面聲明。1971年2月，台灣當局公開宣稱擁有釣魚台列嶼主權。
再次是琉球政府的立場，釣魚島附近發現石油使琉球政府十分緊張，一是因為台灣宣稱擁有釣魚島的主權；二是鑑於琉球歸還給日本後，對沖繩的經濟沒有直接利益。因此，琉球政府通過立法院決議案，宣布釣魚島屬於琉球群島，迫使東京採取類似立場。
第四是中國的立場，1970年12月3日，新華社廣播聲稱釣魚島是中國大陸架一部分。CIA認為“北京主張對釣魚島擁有主權的動機是一種外來的危險對中國領土權利的侵害。中國擔心日本與台灣合作開發大陸架將加強日本在台北的利益和影響，使台灣問題解決複雜化” ，CIA判斷中國將釣魚島問題與兩個中國問題聯繫在一起，這將關係到台灣問題的解決。
最後是美國的立場，在歸還琉球之際發生的釣魚島問題離不開美國，而且在美國管轄琉球群島初期，海軍選定黃尾嶼和赤尾嶼作為靶場，但CIA建議美國應該：
“保持低姿態以避免正式參與到台灣和日本之間已達到嚴重程度的關於尖閣列島主權的爭議……這些事情應該由當事人解決。”
在分析各國對釣魚島主權立場後，CIA分析日本、台灣和中國的石油情況，日本和台灣迫切於新的石油來源，日本掌握勘探技術，台灣則藉助於美國石油公司，而中國出於政治等原因，石油消耗量較低，且不具備近海勘探技術。
基於石油對釣魚島問題的重要性，CIA提出“如果具備商業開採量的石油沒有被發現，釣魚島問題可能消失”；對於主權問題強調美國的作用，“釣魚島主權問題，將通過國際法院或被美國的行動解決。”
為進一步把握釣魚島問題對東亞可能帶來的政治影響，CIA在5月19日分析了有關釣魚島問題的局勢和短期與長期影響。當前局勢涉及兩個問題：一是釣魚島問題的表面是主權，根源在於石油，“如果目前關於石油的希望沒有出現，釣魚島將變為無視狀態”；二是兩個中國問題，日本無法繼續在兩個中國問題上拖延，“東京與台北接近將會傷害改善與北京關係的希望。……日本與北京進行交涉，東京將會與台北的對立”，北京與台北也面臨誰代表中國的問題。
從短期來看，CIA認為“關於尖閣諸島擁有權的激烈衝突將會在日本和台灣之間發生”，中國會保持冷靜，“通過週期性的社論對致力於勘探的各國表示抗議”。同時，日本將趨向於與北京對大陸架進行討價還價，台灣則會繼續向美國尋求援助。
從長期來看，CIA判斷釣魚島問題將會影響到中日雙方對“兩個中國”問題的變化，“北京和東京在石油和其他問題（主權）上進行和解，將以否認台北立場為代價”，同理，如果北京採取一種更加緩和的辦法，將發現日本會採取接受的態度，“關於主權和大陸架的談判將會提升中日關係。”
在CIA看來，釣魚島問題包括主權和油氣資源兩個層面，而日本表示不進行主權問題談判，CIA認為中日關於油氣資源的談判將會拉近雙方距離。美國若支持日本關於釣魚島主權的主張，將更加強化日本的主權立場，也會弱化中國的訴求，釣魚島問題僅剩油氣資源單個問題，這顯然不符合美國在東海的利益態勢，即中日對峙。將琉球返還日本，同時不對釣魚島採取立場，將復雜的釣魚島問題拋給中日解決，美國方能左右逢源，坐收漁利。
1971年11月，參議院舉行沖繩返還協議的聽證會，確認了政府對釣魚島問題的中立政策，“把原從日本取得的對這些島嶼的施政權歸還給日本，毫不損害有關主權的主張。……美國對釣魚島沒有主權要求，並認為對此等島嶼的任何爭議的要求均為當事者所應彼此解決的事項。”通過採取中立立場，美國成功使釣魚島成為中日在東海的衝突點。
在沖繩返還協議生效後，CIA對東亞海域的關注亦沒有放鬆，1975年12月，CIA發布報告評估到1978年止，中國在東海和南海區域的軍事選擇，“中國對無人定居的釣魚島採取軍事行動的機率很低……將會通過偶爾的海洋巡航在此區域展示旗幟，以強調主權。”釣魚島問題是美國打在東海的一個“楔子”，對釣魚島海域的重視持續至今。
五、結語
CIA的報告與備忘錄反映美國情報系統對問題的認識，CIA通過收集情報資源，提交報告或備忘錄，提出前景判斷，以供決策層參考制定政策。通過對已解密的CIA文獻分析，可討論以下三點：
第一，對立面的前景判斷和琉球群島戰略價值是美國託管琉球的依據。二戰結束後，美國與蘇聯在東亞地區的冷戰局勢日益明顯，對立面的前景判斷是戰略制定的重要因素。在CIA看來，如果蘇聯或以蘇聯爲首的共產主義勢力控制琉球群島，將會嚴重危及美國在西太平洋的安全。琉球出現任何偏向蘇聯的傾向都會對美國造成軍事威脅，破壞美國的島鏈防禦戰略。基於琉球群島的戰略地位考量，為了遏制蘇聯共產主義在遠東地區的蔓延，美國必須實現對琉球群島的獨家戰略管控。託管琉球可看成是美國介入未來中日釣魚島問題的歷史前提。
第二，美國返還琉球既是主動行為，也是被動過程，美日返還琉球談判受多元因素制約。在美國託管琉球後，杜勒斯以“剩餘主權”的形式賦予了日本對琉球群島的返還訴求。隨著東亞局勢演變，美國愈加意識到日本的重要性，將其塑造成遏制共產主義的“橋頭堡”。通過再武裝日本，美國試圖使日本分擔西太平洋的軍事責任，返還琉球就成為美國的主動“犒賞”行為。但隨著日本民族主義上升，要求返還琉球成為日本各界的共識，政黨派係都利用琉球返還獲取民意支持，日本政府亦不斷要求美國真正實現琉球返還，美國返還琉球變成被迫過程。在美日返還琉球具體談判中，核武器、紡織品爭端和軍事基地是主要議題內容，通過“密約”等相互妥協形式，琉球“返還”日本得以最終實現，而在返還琉球期間出現的釣魚島問題則成為中日之間，乃至東海地區新的戰略焦點問題。
第三，美國對釣魚島問題的認知深刻，但前景判斷不足。當釣魚島爭端出現後，CIA對釣魚島的地理、歷史、主權、油氣資源分析都十分深刻，充分反映了美國對釣魚島問題的關注。CIA將釣魚島問題分為兩個層面：主權訴求和油氣資源開發，符合釣魚島問題產生初期的實際情況。但當時的CIA更為註重釣魚島問題中的石油爭奪，認為主權爭端會隨著石油問題的解決重新被忽視，這顯然沒有預測到中日民族主義對歷史遺留問題的重視。在CIA看來，釣魚島問題最大的政治影響是日本必須在“兩個中國”問題上做出抉擇，隨著中國與日本進行釣魚島問題的談判，將會拉近中日之間的距離。以後見之明來審視，CIA對釣魚島的政治影響判斷存在不足之處，低估了主權問題的嚴重性。
歷史的弔詭在於，通過表面“中立政策”，支持爭議各方予以解決，無形中製造了由美國主導的東亞新局勢，日本求助於美國，中國受制於美國。由初始的油氣問題擴展至當下嚴重的主權糾紛，民族主義等因素使得主權問題深刻製約東亞局勢，釣魚島問題朝著符合美國利益的方向發展，非常值得中國反思與應對。
【注】文章原載於《東北亞論壇》2016年第6期。
陳海懿 | 南京大學歷史學院副教授，兼任江蘇省歷史學會副秘書長。研究方向為中華民國史、戰後東亞歷史問題等。主持國家社科基金項目、江蘇省社科基金項目等課題多項。
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