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2022/5/19
今年是香港回歸祖國25周年。自回歸以來，「一國兩制」在香港運作大致成功。香港的經濟持續發展，在經濟自由度、營商環境、法治及廉潔政府等多個領域的國際評價相當高，但自2019年發生黑暴及2020年暴發新冠肺炎疫情以來，特區政府在危機管理及抗疫方面明顯受到多方面掣肘，突顯「一國兩制」實際運作中蘊含的多重矛盾。現時應檢視香港在「一國兩制」框架下的矛盾與挑戰，讓香港邁向下個25年，把「一國兩制」的實踐推到新的高峰。
回歸以來，「一國兩制」總體上是成功的。圖為2022年4月15日拍攝的香港（圖：新華社）
「三對關係」代表三種矛盾
猶記得十年前的2012年11月22日，國務院港澳辦分管日常工作的副主任張曉明發表了題為《豐富『一國兩制』實踐》的文章，點出要好好落實「一國兩制」，需要處理好「三對關係」：堅持「一國」原則和尊重「兩制」差異、維護中央權力和保障香港特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力。
2012年9月香港剛舉行第五屆立法會選舉，當時反對派炒作反對國民教育，鼓動逾十萬人抗議、包圍立法會，時任行政長官梁振英才剛上任便撤回國民教育，這是特區政府自1997年回歸以來，繼2003年推動國家安全立法失敗後又一次重大挫敗。張曉明就是在這個時代背景下，發表了上述文章。
「一國兩制」下的五種矛盾
上述文章提及的「三對關係」，其實就是「一國兩制」下所存在的三種矛盾。換句話說，中央早在十年前已經點出，「一國兩制」是充滿挑戰的。有一種看法是內地龐大，香港細小，因此香港難以維持高度自治，而從近年香港發生的動亂及嚴峻疫情可見，香港雖然細小，但仍然可以影響國家的發展大局。筆者認為，挑戰的根源是「一國兩制」涵蓋了兩種截然不同的制度，當中包含至少五種矛盾關係，特區的管治班子需要理解這些矛盾，才能逐一有效破解。
矛盾一：社會主義國家包容資本主義社會
「一國兩制」是已故中共領導人鄧小平先生為了促進國家的統一而構想出來的，當時中國共產黨顧及香港的實際情況及歷史遺留的狀況，保持香港原有的生活方式及經濟、法治制度不變，「一國兩制」包容香港這個城市在龐大的社會主義國家內，繼續實行資本主義制度。
我們都知道，國家奉行社會主義，經濟發展是透過中央規劃，每五年更新一次。若經濟出現問題，中央政府會毫不猶豫地透過宏觀調控等手段介入規管，進行重新分配，達致共同富裕。香港素來奉行自由主義經濟，特區政府對於運用「有形之手」介入市場，處理分配不公或違反競爭的問題，素來十分猶豫，因此即使介入，措施往往不到位，成效不彰。
以近年水深火熱的劏房問題為例，筆者早在2018年11月28日的立法會房屋事務委員會上，動議促請特區政府規管劏房租金升幅；接著同年12月8日的立法會會議上，接著動議「研究訂立規管分間樓宇單位的條例」的議員議案，獲跨黨派議員支持通過，大家都認同劏房問題嚴重，可是特區政府仍然延至2020年4月16日才宣布成立「劏房租務管制研究工作小組」，最初小組竟然準備用18個月來做研究報告，因為社會迴響極大，後來才把研究的時間壓縮為3個月。
最終，特區政府在2021年7月14日向立法會提交《2021年業主與租客（綜合）（修訂）條例草案》。條例迅速獲得通過，並於2021年10月20日生效。但是，條例並不包括規管起始租金，形成了漏洞，業主仍可在法例生效前加租。
矛盾二：高度開放與不完全開放
作為一個14億人口的龐大經濟體，國家的發展格局素來都不是完全開放的，例如國家的金融市場不可能完全開放給外國的金融集團過早進來，以免被「吃掉」；相對地，國家選擇以「特區」方式作出一定程度的開放，例如設立經濟特區或自由港等。
相對地，香港則是高度開放的國際城市。香港的開放有好處也有壞處。好處是讓香港面向全球市場，與國際社會聯繫及接軌。壞處就是外國不好的東西也進來了，例如西方的極端自由主義及個人主義，甚至有外部勢力利用香港的開放，培植反華分子，抹黑國家，散播分離主義，及至2019年發生《逃犯條例》修訂風波，外部勢力有機可乘，欲將抗議轉化為顏色革命，嚴重危害國家安全。
再如香港的抗疫策略一直沿用2003年應付非典型肺炎（沙士）那一套，在暴疫初期是有成效的，也曾維持一段長時期零感染，雖然香港和外國的來往因此大幅度減少，但是保障了港人的生命健康，也維持了本地消費。但是，當具有高傳播力的 Omicron變種疫情來襲，便一發不可收拾。特區政府顯得招架乏力，除了沒有在疫情放緩時做好預案，未能快速應變，官員更受到港英年代的組織架構、程序及風氣影響，困於保障私隱、自由選擇等思維誤區，未能放開手腳抗疫，公務員系統反應遲緩，部門間合作性低，造成疫情急促擴散及大量長者死亡，疫情甚至「倒灌」到內地城市。
此外，不少商界、外國投資者則鼓吹「與病毒共存」，呼籲恢復與海外往來經商，以維持香港國際金融中心、貿易中心和航運中心的地位。但是「與病毒共存」等如「躺平」，不符合國家的「動態清零」政策，香港若要與內地通關，便要和內地的抗疫策略及目標一致。
在高度開放與不完全開放之間，香港承受一定張力，若處理不慎，便有可能對國家造成壓力。
矛盾三：大陸法與普通法
國家和香港在法制上有不同，國家實行大陸法，香港則是實行普通法。目前世界上四大國際金融中心，即香港、紐約、倫敦和新加坡，是實行普通法的。甚至有經濟學者說，若金融中心不是實施普通法，將難以成為國際金融中心。
普通法的好處除了有明文法例，法官根據案例作裁決，有一定的穩定性。例如金融服務業便需要非常穩定的法律來維護交易者的利益。因此，普通法的法制對於香港維持國際金融中心的地位是非常重要的。
普通法也有缺點，例如程序太繁複，打官司往往經年累月，耗費大量精神及人力物力。此外，雖說法庭裁決是根據客觀法律原則，但是難以防止法官用法律語言來包裝自己的政治立場。
經典例子是1999年1月一宗有關居留權的案件「吳嘉玲案」，原告控告入境處長，要爭取居港權。當時終審法院判特區政府敗訴，而判詞竟然說「全國人民代表大會及其常務委員會的行為是否抵觸《基本法》這個問題由特區法院裁定，但當然特區法院所作的決定亦必須受《基本法》的條款限制」（判詞第64段）及「法院必須具有上述的司法權去審核全國人民代表大會或其常委會的行為，以確保這些行為符合《基本法》」（判詞第65段） 。這是荒謬的，一個地區法院怎麼可能有監督檢查全國人大的權力？當時引發了第一次憲制風波。
後來在另一宗居留權案件「劉港榕案」（1999年12月），終審法院作了自我修正，在判詞中說全國人大常委會「解釋《基本法》的權力，是具廣泛性和不受約制的權力（general and free standing）」（判詞第57段）。香港的法庭要接受全國人大常委會對基本法的解釋。
這是香港在落實「一國兩制」時，因為彼此實行不同的法制而產生的矛盾。後來，因為香港回歸後不斷有人企圖曲解基本法的條文去挑戰行政當局，結果全國人大常委會作了至少五次釋法及多項「決定」來解決這些矛盾或港方的錯誤理解。
矛盾四：政治體制的不同
中國是一個單一制國家，不是聯邦制，所有權力都是中央的，地區沒有剩餘權力。國家透過全國人民代表大會來代表人民，全國人大通過各項法例「解釋」或「決定」來實踐權力，這些都是國家憲法列明的。
香港的民主制度則是國家賦予的，基本法讓港人享有在英治時代前所未有的民主。根據基本法第45條及第68條，香港可根據實際情況和循序漸進的原則，最終普選行政長官及立法會。
一百多年來，英方都沒想過要還政於民，突然在上世紀80年代提出代議政制，明顯是想利用選舉制衡中央政府對香港的管治權。英方在撤離前，培養了很多「民主鬥士」。回歸後，立法會出現了前所未有的「民主」力量，不斷爭取儘快普選立法會及行政長官。立法會以至整個社會都變得越來越民粹化、暴力化及政治化，這是民主發展走錯路的惡果。
矛盾五：意識形態的差異
在英治年代，英國人原本是用儒家思想來管治香港。上世紀60年代，香港發生「六七事件」，港英政府討論過在香港實行地方選舉，但是受到本地的英籍高官反對，他們認為，中國人的社會應該用儒家思想來管治，例如提倡和諧社會，以中國人的傳統價值觀來管治中國人。
70年代，港督麥理浩爵士深諳此道，以經濟發展推動和諧社會，推出十年建屋計劃、興建新市鎮、推行居者有其屋計劃、建設地鐵、實施九年免費教育等等。相對於當時新加坡的建國行動（nation building），香港所做的是建設和諧社區（community building）。中國人的社會幾千年來都是以家庭為本、以大局為重，素來相信集中力量、克服困難，成就大我。
香港受了英國百年統治，有不少港人在意識形態或價值觀方面受到西方的影響，例如行事做人以自我為中心，重視個人權益等等。此外，英方在撤退前，匆匆通過《香港人權法案條例》《個人資料（私隱）條例》、成立平等機會委員會；再加上教育制度、課程結構去中國化，使回歸後的新一代把個人權益放在國家發展大局之上。
其實香港的這個情況與烏克蘭類似。烏克蘭東面地區向來較親俄，其他地區則較親歐洲。烏克蘭一直是歐美與俄羅斯博弈的棋子，以美國為首的西方力量，引發了2013年底至2014年初的「廣場革命」（Maidan Revolution）及今年的俄烏之戰。美國著名政治學家米爾斯海默教授（John Mearsheimer）認為是美國為首的西方國家對俄羅斯不斷挑釁以及北約（NATO）不斷東擴的結果。而香港根據歷屆選舉結果，雖然大約有四成市民接受國家的文化、制度及價值觀；但是同時有很多人，特別是年輕人，接受西方的意識形態，甚至希望香港成為西方的一分子，後來還發展成分離主義和「港獨」主張。這些激進分子以美國學者班納迪克·安德森（Benedict Anderson）在1983年的著作《想像的共同體》（Imagined Communities）為藍本，推出「香港民族論」，主張以語言、文化作為國家的區隔。
到2019年香港發生暴亂，很多畫面及抗爭手段與烏克蘭 「廣場革命」（Maidan Revolution）相似，參與其中的年輕人對歌頌烏克蘭「抗爭」的紀錄片《Winter on Fire》「深有共鳴」。中央政府把2019年的暴亂準確定性為顏色革命，果斷訂立港區國安法，才使動亂平息，香港社會實現由亂到治。
如何破解矛盾
以上是筆者認為香港在實踐「一國兩制」時所面對的五大矛盾，而這些矛盾是可以破解的。
破解一：透過政策調節資本主義市場
有關矛盾一「社會主義國家包容資本主義社會」。問題是特區政府是否完全不能干預市場呢？以往特區政府的確深受「積極不干預」、「小政府，大市場」等粗疏的理念影響，認為政府應儘量避免干預市場運作。但是資本主義框架下的市場並非不能干預的，西方國家在市場失效時介入的例子比比皆是。政策需因時制宜，適時的介入是需要的。例如上文提及的劏房問題，當市場失效，無法滿足市民擁有適切住所的基本人權時，政府便要介入，透過積極有為的政策來破解。
香港過去發展過於緩慢，是由於特區政府內部過分由程序推動，萬事要跟著條例、程序逐步做，例如發展受制於《收回土地條例》《郊野公園條例》《道路（工程、使用及補償）條例》《前濱及海床（填海工程）條例》《環境影響評估條例》《城市規劃條例》《保護海港條例》等等，掣肘甚多。例如一幅地要由「生地」變成「熟地」，往往需時15-20年。
筆者認同行政長官於2021年《施政報告》中提出「北部都會區發展策略」及建構「雙城三圈」的概念，認為方向正確，能把握國家「十四五」規劃綱要及《粵港澳大灣區發展規劃綱要》為香港帶來的機遇，讓香港更好地融入國家發展大局。但《施政報告》預計建設「北部都會區」需時20年，筆者認同發展局檢討上述條例，加快發展，但仍需研究程序簡化程度是否足夠，以加快「北部都會區」的發展。
此外，對於大企業的壟斷、削弱競爭等行為，特區政府也要適當介入遏止，以達致適當的重新分配及「共同富裕」的效果。
破解二 ：以法律抗衡西方勢力的干預及滲透
上文提及，香港因為是個幾乎完全開放的社會，西方國家在香港培植了不少代理人。反對派知道他們能透過選舉機器，炒作選舉議題，挑動選民反中反共反港的情緒，不單可以奪取區議會及立法會的議席，更最終奪取行政長官的席位。
香港舉行完善選舉制度後首次立法會選舉。圖為12月19日，在位於香港灣仔的投票站，選民在排隊準備投票（圖：新華社）
要破解這些滲透和反對力量，單靠特區政府自身的能力是不足夠的，猶幸中央政府果斷出手，接連為香港訂立港區國安法、完善選舉制度，特區政府亦修訂了《2021年公職（參選及任職）（雜項修訂）條例》，在政制方面而言，有效地以針對性的法律手段及制度，把反中亂港分子排除於管治系統之外，以「合法」或「不合法」界定行為，以維護國家安全及香港的長期穩定。
在維護國家安全方面，自港區國安法於2020年6月30日生效以來，法庭已陸續就相關案件作出裁決，立下案例。例如「唐英傑案」、「鍾翰林案」及「譚得志案」等等，其中，法官在「唐英傑案」裁定「光時」口號帶有分裂國家的意思，並能夠煽動他人分裂國家。這些裁決為「煽動性」語言訂下清晰標準，讓特區政府禁止煽動性行為危害國家安全，填補了目前香港維護國家安全法制的一大漏洞。
破解三：尊重普通法原則
中央政府深切理解香港實行不同於大陸法的普通法，並且予以尊重。港區國安法的制定及成功落實，突顯了「一國兩制」的優點——權力來自憲法，權力機關是全國人大，其常設機構全國人大常委會，以內地法制迅速立法，不受嘈音、假消息或政治性拉布影響。
而相對於以大陸法寫成的國家安全法（2015年通過），中央政府是以普通法原則來訂立港區國安法的，例如在第一章〈總則〉第5條便列明「任何人未經司法機關判罪之前均假定無罪」、第三章〈罪行和處罰〉第六節〈效力範圍〉第39條列明「本法施行以後的行為，適用本法定罪處刑」，亦即是港區國安法沒有追溯期，而且審訊是公開的，這些都是非常重要的普通法原則，反映中央政府對香港的不同法制予以極大的包容。
港區國安法第三章〈罪行和處罰〉同樣根據普通法原則，非常清楚明確地制定了「分裂國家罪」、「顛覆國家政權罪」、「恐怖活動罪」及「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」四項罪行。
此外，香港的法庭獨立審理及裁決涉嫌違反港區國安法的案件，雖然社會上對於設立指定法官有過討論，但是其實不論大陸法或普通法也有類似安排，例如普通法管轄區有憲制法庭、家事法庭、海事法庭等等，都是以具備專長的法官審理專門案件。
港區國安法第42條規定，「對犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的，不得准予保釋」，保釋要求非常嚴格，但是港區國安法實施至今亦有批出保釋的例子，可見法官是以其獨立的判斷能力、根據法律原則來做決定。
事實上，港區國安法的威力立竿見影。全國人大常委會於2020年6月30日通過港區國安法，並同日在港實施後，反對派頭目、議員紛紛潛逃海外，未及離港的則因為涉嫌觸犯港區國安法被捕、被控，黑暴勢力偃旗息鼓，社會回復安寧，反映香港有能力運用「一國兩制」的優勢來破解問題。
破解四：為香港進行政制大手術
上文論及，英方在香港回歸中國前，忽然推動民主改革，要還政於民，其實是想透過普選來制衡中央政府。相對地，中央政府則十分包容地推動香港民主發展。香港回歸時，60個議席的立法局只有20人是經選舉產生的；回歸後，2016年的第六屆立法會，已經有40位議員是透過普選產生的。此外，中央政府多次允許香港推動政改，底線是必須根據基本法第45條及第68條列明的原則，根據實際情況和循序漸進地達致雙普選的目標。
港人享有前所未有的民主，但這種光靠一人一票的程序參予的民主，未能達致優質民主，相反，對香港的經濟、民生、社會安寧造成極大傷害。這種民主模式把不少不真誠擁護香港回歸、不真誠支持國家安全和發展利益的人引入立法會，特別是在2019年區議會選舉，反對派取得大量議席後，他們企圖在之後的立法會選舉取得35+議席，以圖控制立法會，「攬炒」特區政府。這正正反映香港在政治體制、選舉制度上的重大問題，最終讓中央政府下定決心，為香港進行政制大手術──要求宣誓、完善選舉制度、設立資格審查委員會，實踐愛國者治港。
繼全國人大常委會在2020年11月11日就香港立法會議員資格問題作出「決定」後，特區政府修訂了《2021年公職（參選及任職）（雜項修訂）條例》，於2021年5月21日刊憲生效，引入公職人員、立法會議員及區議員宣誓規定，並且明確宣誓要求、劃一監誓人安排、完善處理違反誓言情況的機制等等，保障只有符合擁護基本法、效忠香港特別行政區要求的人才能出任公職。
過去一年，特區政府陸續執行公職人員宣誓，包括公務員、立法會議員及區議員，不願意宣誓的已辭職或辭退。未來，官校老師、大學教職員、醫管局及其他公營機構員工也應逐步宣誓，以確保他們真誠擁護基本法、效忠香港特別行政區。
全國人民代表大會於2021年3月11日作了「完善香港選舉制度」的「決定」，撥亂反正，為香港解決政制問題，確保香港的政治安全。特區政府隨即於4月14日向立法會提交《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例草案》，立法會於4月17日成立法案委員會，經過12次會議，在5月3日完成審議工作，並於5月27日三讀通過。這個政制大手術包括設立資格審查委員會，確保愛國者治港，並且把立法會重組成功能界別、地區直選及選舉委員會三大板塊。
完善選舉制度下的第七屆立法會選舉已經順利有序地選出90位立法會議員，自2022年1月就職後，立法會運作良好，一洗過去的歪風，有序及高效通過不少重要條例，特區政制重回正軌。
破解五：重建香港的愛國愛港正向價值觀
要扭轉意識形態和文化上的矛盾，重建香港的愛國愛港正向價值觀，行政長官及特區政府領導層責無旁貸。
行政長官需要有真正的愛國情懷，要向市民提出 「道德指南針」（moral compass），引導市民接受香港是中國不可分割的一部分，我們的主流價值觀必須是愛國愛港、支持及擁護國家憲制及「一國兩制」。在這大框架下，香港便能繼續與國際接軌，發揮國際大都會的多元性，維持國際金融中心、國際商務中心、國際航運中心的地位，港人能夠繼續享有基本法保障的人權、民主、自由。
另一方面是教育。香港需要透過教育改革來扭轉下一代的意識形態，提高愛國意識，不過需要時間，需要過程。
新高中學制去中國化，取消了中國語文及文化科，中國歷史科又不是必修，學生不了解中國歷史，沒有窗口接觸中國傳統文化，卻可能從網絡上接收負面資訊，以致對自身文化感覺疏離，缺乏國民身份認同感。筆者早於2015年便提倡把中國歷史列為必修科，後來教育局於2018-2019年度把中國歷史科列為初中必修科，但是課時不足，仍有優化空間。
教科書及教材不用送審的通識科是另一個嚴重的問題，加上每年的通識科文憑試都有政治題，使老師在課堂上過分側重教授及討論政治議題。同時不排除有老師利用課堂灌輸反國家的內容，黑暴期間揭露甚多仇中仇港工作紙，亦揭發有老師在社交平台上發表仇中仇警言論，可見「反中」老師騎劫課室荼毒青少年心靈的情況極需關注。
因此，香港必須改革教育，撥亂反正，筆者與教育局談了很多，認為必須從五大方面改革改育，扭轉下一代的意識形態：一、改革課程，提高學術水平，加強國情及品德教育;二、加強審批及監察教材，確保內容正確、水平達標；三、加強教師培訓，回歸專業操守；四、檢討「校本」政策，改善中小學及大學管治；五、改革考評局，檢討出題機制。
很欣慰教育局已著手改革，例如把最多問題的通識科改革為「公民與社會發展科」，亦積極推動「香港國家安全教育課程」，內容蘊含在中小學不同階段的不同學習領域及科目內；亦陸續取消專業失德投訴教師的教師註冊資格。不過教育改革往往需時五年、十年才會看到成果，且拭目以待。相信假以時日，港人的思維會慢慢轉變，國家及國民身份認同感會提高。
下屆政府必須大刀闊斧推行改革
總括而言，筆者認為香港在「一國兩制」框架下面對的五大矛盾，都是可以破解的，中央政府給予的支持和指導不可或缺，例如為香港訂立港區國安法、完善選舉制度，還有國家「十四五」規劃肯定了香港八個國際中心的地位，與及當香港面對極為嚴峻的新冠肺炎疫情，中央給予香港無限量的支持，都有助香港的疫後復甦及長遠發展；而特區政府無論在抗疫或實踐「一國兩制」都應負起主體責任。
要破解「一國兩制」下的矛盾與挑戰，下屆特區政府必須大刀闊斧推行改革，才可有效實施有利香港經濟民生的發展策略，讓「一國兩制」行穩致遠。
（本文發表於《紫荊論壇》2022年5-6月號第32-39頁）
葉劉淑儀 | 香港立法會議員、香港新民黨主席
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