【導讀】根據《金融時報》近日消息，本月，中方突然取消了與歐盟的兩項重要會議。知情人士透露，其中一場是關於數字問題的部長級討論，另一場原定由歐盟對外行動署分管政治事務的副秘書長奧洛夫·斯科格出席。近期，歐盟對中國貿易政策趨於強硬。知情人士稱，中方沒有給出理由，但預計是想表達對歐盟的不滿。

在此背景下，了解歐盟長期引以為傲的「布魯塞爾效應」為何逐漸成為負擔，對於掌握全球監管治理的新格局至關重要。繼《數位市場法案》（ DMA）、歐盟碳邊境調節機制（ CBAM）之後，今年3月初歐盟又發布《工業加速器法案》（ IAA）立法提案，達成海關改革方案臨時協議等，歐盟的規則之網正越織越細，但這一張愈發繁冗餘的“監管矩陣”，正成為懸在企業頭頂的達摩克利斯之劍，引發了商界對歐洲制度摩擦扼殺商業創新與投資活力的廣泛擔憂，在當下地緣政治重塑與經濟增長的雙重擠壓下，這雙鈴

本文首先剖析了「布魯塞爾效應」底層的政治經濟邏輯，指出歐盟過去依靠統一市場的不可替代性與高強制標準等，在缺乏傳統硬實力的情況下成功實現了規則的全球外溢與權力的擴張。然而，自2024年起這一制度優勢正經歷清晰的反噬與轉向：在「監管國家」結構與歐盟層面財政權力受限的雙重製約下，歐盟習慣用立法代替支出、以程序替代投資，致使高昂的治理成本被壓回內部市場，不僅引發了經濟層面的「規制擠出」，也催生了權責不對稱下的政治回潮。在此框架下，文章細緻展現了微觀上不斷疊加的合規義務如何將企業推向「監管疲勞」並持續擠壓創新投入，以及宏觀上如何削弱了綠色轉型與供應鏈規則外溢的社會及外部基礎。面對內外承壓，歐盟試圖透過發布《競爭力羅盤》與大量動用綜合修訂法案來推進簡化議程以自我糾偏。但文章犀利地指出，這種簡化受制於多層博弈的製度結構，極易演化為借減負之名重新配置監管權的新型權力運作，使未來的「布魯塞爾效應」從全面外溢轉向針對少數戰略環節的「精準外溢」。

本文認為，歐盟規則外溢能力的收縮，標誌著全球監管博弈正從單向擴散全面步入多中心並存的碎片化時代。當單純製造規則被當作取代實質產業政策的核心工具，其衍生的反噬壓力終將拷問歐盟內部的合法性與分配機制。對中國及廣大發展中國家而言，在這一新變局下的製勝關鍵，已不再是被動追隨或適應某一套「全球通用」的通行準則，而是必須將規則治理重新深度嵌入自身的產業能力與技術路線之中。唯有在關鍵領域形成可執行、可推廣、可談判的製度方案，才能在應對歐美未來可能的「選擇性強管」時確立長期的戰略主動。

本文原載於《文化縱橫》2026年第2期，僅代表作者觀點，供讀者參考。 

「布魯塞爾效應」的反噬作用：

規則優勢為什麼成了歐盟的負擔

過去二十年，歐盟最穩定的權力來源不是軍力，而是規則。歐盟依托統一市場的規模優勢，把環境、數據、競爭與勞工等議題寫入高密度立法，並透過准入條件、供應鏈要求與執法協作將自身確立的標準向外推廣。跨國企業為了進入歐洲市場，往往會把歐盟的合規體系當作企業內控的底線，再把同一套制度擴展到全球業務。這樣一來，歐盟在缺乏傳統硬實力的情況下，仍能透過規則塑造他者行為，這就是學界所稱的「布魯塞爾效應」。[1]

歐盟的規則外溢並不是偶然的道德勝利，而是一種政治經濟結構。其核心在於三點：第一，歐盟市場對跨國公司具有不可取代性，企業難以選擇退出。第二，歐盟監管標準多採取高門檻與強制揭露路徑，合規成本更適合透過全球統一來攤薄。第三，在數位、氣候與供應鏈治理等新議題上，全球層面的統一規則難以及時形成，歐盟便以區域法填補空白並佔據先手。所謂“規範性力量”，更多是製度能力與市場地位的綜合產物，而非價值自證。

然而，自2024年以來，歐盟的政策敘事出現清晰轉向。新一屆歐盟委員會將「競爭力」置於優先位置，強調簡化規則、降低負擔、補齊投資與創新短板。轉向的關鍵不在口號，而在歐盟自身的製度處境：成長乏力與技術擴散緩慢並存，能源價格上升和供應鏈重組擠壓工業利潤，地緣政治競爭又把安全與產業議題推到前台。歐盟過去依賴高標準形成的製度優勢，開始在本土經濟與社會層面顯反作用。規則仍然存在，但邊際收益正在下降，邊際成本正在上升。

這種反噬首先表現為經濟層面的規制擠出。規則密度上升，企業把資源從研發、擴產與市場開拓轉向法務、審計、合規與資料治理，創新就會被動變慢。更重要的是，歐盟在財政權力上長期受限。歐盟預算規模大致只相當於成員國國民總收入的一小部分，歐盟層級缺乏與其政策野心相符的稅收與舉債能力。財政工具不足，規制工具就更容易被過度使用，最終把治理成本壓回內部市場，並在社會分配層面引發新的衝突。

歐盟過度立法並非單純的官僚衝動，而是「監管國家」結構的結果。[2]歐盟一方面要回應民眾對安全、環保與公平的訴求；另一方面又難以承受增稅與財政擴張的政治代價，於是更常用立法代替支出，用程序代替投資，用懲罰性條款代替產業扶持。這樣做短期內能夠展現治理動作，長期卻容易形成規則累積與責任轉移：風險被寫進條文，成本被攤到企業與社會，政治機構則把「做了什麼」轉化為合法性敘事。

歐盟在法律形式上強調統一，在政治意義上卻存在典型的權責不對稱。歐盟層級可以製定規則，卻不用像成員國那樣承擔規則引發的分配後果。規則導致的成本上升、產業退出與就業壓力，最後往往回落到成員國政府和社會身上。正因如此，歐盟在國內政治中常常被塑造成“看不見的決定者”，成員國政府則成為“看得見的埋單者”。這種結構性錯位，使得監管擴張更容易觸發合法性危機，也解釋了為何歐盟常以「更多規則」回應「更多不滿」。

從數量與密度來看，歐盟立法在上一輪週期明顯擴張。2019年至2024年間，歐盟層級通過的法規、指令與授權法案數量激增，規則從原則架構延伸到操作細節，甚至進入技術流程與文書格式。歐盟治理因此更強調可訴性、可查與可追責，卻也把企業經營推向持續的合規工程。規則疊加會帶來次生治理需求：更多解釋文件、更多執法協同、更多審查程序；規則越多，協調越難，又催生更多補丁式立法。歐盟在危機治理中長期依賴「向前推進」的折衷方案，制度慣性因而累積，直到社會與產業的承受能力接近邊界。

歐盟在政治層面仍存在著一種常被忽視的悖論：規則越複雜，民主參與越困難。條文越細，民眾越難理解政策選擇，利益團體越容易透過技術條款嵌入自身偏好。結果，歐盟名義上以程序強化合法性，實際上卻可能加深「民主赤字」的感受。社會對監管的反彈，往往不是反對目標本身，而是反對決策過程缺乏可解釋性與可追責性。

在微觀層面，累積的合規成本已成為歐洲企業競爭力的重要變數。以資料保護為例，《一般資料保護規範》（GDPR）提高了個人權利的保障強度，同時抬高了企業在資料梳理、留痕、授權與審計上的持續支出。成本壓力對大型平台企業更容易被內部化為進入壁壘，但對中小企業可能演變成生存風險。更具結構性的風險在於合規不確定性。企業往往需要同時面對歐盟層級的規則文本、成員國的轉化法規、監管機構的解釋指引，以及不斷更新的處罰案例。合規工作從一次性成本變成長期性固定成本，創新投入因此持續擠壓。

以數位治理為例，數位治理的難題不止於資料保護。近年來，平台責任、數位市場規則、人工智慧治理與網路安全義務相繼成法。不同法規在概念邊界、適用對象與執法機制上並非完全相容，企業面對的不再是單一合規任務，而是一套持續更新的監管矩陣。對歐盟而言，這套矩陣被視為「塑造未來數位秩序」的關鍵手段。對企業而言，這套矩陣更像是持續上升的製度摩擦。制度摩擦越高，歐洲創新生態越容易流向風險更可控、融資更充足、監管更穩定的地區。

不少歐洲企業把這種狀態稱為「監管疲勞」。疲勞的根源不是企業反對規則，而是企業看不到規則與成長之間的正向回報。合規支出可以計入成本，卻難以被計入未來收益。資本市場對不確定性的懲罰更直接。大量新創企業在融資階段就被迫優先解釋合規方案，而不是解釋技術路徑與商業模式。對外資而言，歐洲市場的製度複雜性也降低了投資意願。結果，監管這種本應服務於創新的“風險約束機制”，在實踐中反而成為抑制創新擴散的因素。

如果說數據規則主要影響數位企業，永續發展與供應鏈盡職調查則直接觸及製造業與貿易。企業永續發展報告與盡職調查的擴張，把揭露義務延伸到更長的供應鏈條，把責任從直接違法擴展到風險預防與流程管理。對跨國公司而言，這相當於將合規體係向供應商層層傳導。對歐盟以外的生產國企業而言，這也更容易被理解為以價值為名的非關稅壁壘。歐盟希望以此重塑全球供應鏈治理，但當規則與成本高度不對稱時，外部抵觸就會加劇，規則外溢的社會基礎也會被削弱。

在宏觀層面，綠色轉型的政治基礎正被重新評估。歐盟的綠色政策原本試圖透過更嚴格的排放與產業改造，推動能源結構升級，並塑造全球標準。問題在於，綠色轉型的成本首先在本土顯現，而收益往往更分散也更落後。當能源價格上升、農業與運輸成本波動、製造業利潤空間被壓縮，環保目標與收入預期之間的張力迅速外顯。歐洲農業群體的抗議並非孤立事件，而是社會對規則利益分配不均的集中表達。對普通家庭而言，綠色轉型意味著帳單上升與不確定性增加。對中小企業而言，綠色轉型意味著更複雜的揭露、改造與融資門檻。政治回潮由此出現，立法議程隨之放緩甚至停滯。

外部環境的變化進一步削弱了歐盟規則外溢的條件。目前，全球南方國家在產業政策與數位治理上更強調發展優先與主權控制，美國在關鍵技術與安全議題上採取更強的產業動員。全球層面的監管競爭正由單向擴散轉為多中心並存。在網路治理領域，這體現為國際規則日益分化，不同政治經濟集團圍繞著資料流動、平台責任與網路主權形成不同的製度組合。[3]在這種格局下，歐盟標準更可能退回為區域性規則，而不再自動成為全球通行語言。跨國企業越來越可能採取分區合規，把不同標準鎖定在不同市場，以降低整體成本。規則外溢由此從結構性趨勢轉化為需要爭取的政治結果。

外部抵觸不僅來自國家層面，也來自跨國企業的策略調整。過去，跨國企業傾向於以一套內部標準覆蓋全球，以降低管理成本。如今，它們更傾向於在不同市場之間切分業務，把資料、在地化儲存、演算法訓練與內容審核分別放在不同司法轄區處理。企業的技術架構一旦分區，「布魯塞爾效應」賴以成立的「全球統一合規」這一前提條件就會被削弱。對歐盟而言，規則外溢能力的下降，不是簡單的影響力下滑，而是全球資本與技術組織方式改變後的結構性結果。

在內外壓力疊加之下，如今歐盟把「簡化」（simplification）塑造成新的共識。2024年，前歐洲央行行長德拉吉提交了重磅報告《歐洲競爭力的未來》，把「投資缺口」與「制度摩擦」並列為歐洲的核心短板。[4]作為回應，2025年歐盟委員會發布《競爭力羅盤》，提出以量化目標減少企業報告義務，並更明確地提出為中小企業減負。[5]歐盟同時提出更強的產業政策協調設想，希望在成員國之間推動關鍵領域的共同投資。簡化與投資並置，顯示歐盟對過去單靠規制治理路徑的自我修正。

為此，歐盟委員會提出“競爭力協調工具”，試圖用更強的統籌機制把成員國的產業政策拉到同一條線上。該工具的設想是圍繞關鍵技術、能源轉型與供應鏈安全設定共同目標，透過聯合採購、共同專案與監管配對形成規模優勢。問題在於，協調機製本身並不會創造資金。歐盟如果無法解決投資來源，協調工具就容易淪為新的議程平台。同時，歐盟委員會權力的上升也可能觸發成員國對主權被侵蝕的反彈，使「為了競爭力而集中權力」的敘事再次陷入合法性爭議。

在立法技術上，歐盟更依賴「綜合修訂法案」（Omnibus Package）對既有法規進行打包修訂。綜合修訂法案的優點在於速度與規模，可以在同一程序內同時調整多個領域的法律條文，迅速向企業釋放減負訊號。綜合法案的重點大致集中在三類領域：第一，針對企業永續發展報告與盡職調查，歐盟透過綜合修訂提高適用門檻並延後部分義務的適用時間，以減輕揭露與盡調成本。第二，數位治理方面更強調減少重複合規、簡化人工智慧技術文件、擴大監管試驗空間，並梳理資料規則之間的交叉地帶。第三，對於農業與化學等傳統產業，主張減少行政檢查頻率並延後部分修訂，以緩解基層反彈並穩定供應鏈。歐盟也試圖以「第28法律架構」（28th Regime，歐盟目前有27個成員國，「第28法律架構」意指為歐盟企業建構獨立於27個成員國法律之外的一套統一法律架構），降低跨國經營的製度摩擦，以更統一的市場規則對沖成員國碎片化所帶來的成本。

簡化議程體現了歐盟的自我糾偏，但其推進空間仍受制於制度結構。其一，歐盟缺乏大規模財政動員能力，若缺乏投資與產業政策配套，簡化最終可能只是程序性修補。歐盟可以減少報表，卻無法僅靠減少報表形成新的產業優勢。其二，歐盟決策過程的多層博弈容易把簡化目標再次變得複雜。歐盟委員會、歐洲議會與成員國在同一法案上疊加各自訴求，往往導致最終文本比最初提案更長、更細、更難執行。其三，歐盟過去推行「進一出一」（one in, one out）的減負原則，即每引入一項增加負擔的新規時必須廢除一項同等負擔的舊規，但這在實踐中常被技術性抵消。新議題不斷出現，政治優先順序不斷抬升，舊規則難以真正退出，簡化目標容易讓位給立法衝動。監管審查機制雖然能提出專業質疑，卻難以改變政治動力。

更須警惕的是，簡化並不必然意味著監管權減弱，而是可能形成新的權力運作方式。所謂新的權力運作，指把政治目標轉譯為可核查的流程和指標，透過許可、揭露、審查與懲罰等環節，持續塑造企業的日常決策。歐盟很可能藉用簡化之名重新安排這些環節。一方面，歐盟委員會透過統一口徑和集中修訂強化自身對規則體系的統籌權，把簡化變成重新配置監管權的機會。另一方面，歐盟用選擇性減負把合規資源重新引向被認定為戰略優先的產業與鏈條，以更可操作的方式推進產業政策。簡化也許減少部分企業的文書負擔，卻可能同步強化關鍵領域的標準化與審查能力。只要歐盟仍把規制當作主要工具，規制的邊際利益就會遞減，政治反彈也會週期性回潮。

更值得關注的是，歐盟未必會放棄外部化規則成本的路徑。歐盟在簡化內部流程的同時，可能把更強的監管力量投向少數戰略環節，例如關鍵數據的跨國流動、關鍵礦產與設備的供應鏈追溯、平台壟斷與內容治理。換言之，未來的“布魯塞爾效應”不一定會消失，而可能從“全面外溢”轉為“精準外溢”，用更少的法規條文換取更強的選擇性約束。

對外在世界而言，「布魯塞爾效應」的收縮不等於規則競爭的結束，而是進入更現實的階段。未來的全球規則不再由單一中心供給，企業也不會再面對一個可以「一次合規、全球通用」的統一範本。多套標準並存將推高合規成本，也會促使跨國公司在不同製度之間進行策略性選擇，甚至形成新的合規套利產業。歐盟在數位與綠色領域的規則外溢仍可能對供應鏈產生約束，但這種約束更依賴政治談判、市場力量與產業替代，而不是單純依賴法律文本的嚇阻。

對中國以及更廣泛的開發中國家而言，關鍵不是被動適應哪一套標準，而是把規則議題重新嵌入產業能力、技術路線與治理目標，在關鍵領域形成可執行、可推廣、可談判的製度方案。面對歐盟可能的選擇性減負與選擇性強管，中國需要區分歐盟的哪些規則屬於安全與隱私等公共底線，哪些主要服務於產業與貿易競爭，並據此安排對外談判、企業合規與產業升級的優先順序。規則不是中性的表達。規則背後是利益分配，也是能力邊界，更是政治動員。只有把規則與發展放在同一套政策框架中，才能在新的監管競爭中獲得主動。

歐盟「布魯塞爾效應」的反噬提醒人們：規則可以塑造秩序，也會製造成本。當規則被當作替代財政與產業政策的主要手段，壓力最終會回到歐盟內部的分配與合法性問題。歐盟如果要在多極競爭中維持影響力，需要的不只是減少法律條文數量，而是重建政策工具的平衡，讓投資、產業政策與社會協商重新進入治理核心。只有在這一意義上，歐盟才可能在「高標準」與「可成長」之間重新找到可持續的製度位置。

_{編輯｜吳應娟、耳心}

_{♦ 本文內容轉載自 2026/6/16 文化縱橫公眾號，不代表本站立場。若有侵害著作權，請速告知，我們將盡速移除 ♦}