♦ 本篇文章轉載自 公眾號 經濟觀察報書評 ， 作者 劉玉海、李佩珊。若有侵害著作權，請速告知，我們將盡速移除 ♦
2019/9/24
鄧小平分權延續了毛澤東時代以來的分權邏輯
▌ 經濟觀察報：從您剛才那種中央和地方分權的邏輯來看，改革開放之後，這個路徑是否還在延續？
▌ 蕭冬連：鄧小平的分權，實際上是延續了毛澤東時代以來的分權邏輯，不過是走得更遠。從1980年開始，財政上就開始施行中央和各個省市的“分灶吃飯”；到九十年代的分稅制，分得更徹底。有人將這種分權概括為行政性分權，認為這種分權制不利於經濟上分權。其實，這兩者不能夠截然分開，如果所有的權力都還集中在中央，市場化很難進行下去。
像我們這樣一個大國，中央和地方的關係、各層級的行政關係，始終是政治經濟體制中一個重要的問題。1956年，毛澤東為什麼要下放權力？他曾經也研究過，至少從他的講話中可以看出，他對美國的聯邦制還挺感興趣。他說，美國發展那麼快肯定有它的道理；美國的州政府有很大的權力，甚至它的法律可以跟聯邦法律打架，他們可以獨立發展，我們一個省也有那麼大，我們也應該有分權。
分稅制是行政分權很重要的一個方面。當然，分稅制後來產生了新的問題。所有的改革都是有階段性的，改革措施的出臺都是針對當時的情況，實施一段時間後，又會出現新的問題。分稅制就是這樣。過去，國稅、地稅分開，現在又合起來了。
我看你提綱裡有一個問題是，改革開放中地方政府的作用。地方政府的作用，是我比較強調的一個問題。
地方政府在改革開放中的作用是分階段的，在有市場和沒市場的不同階段、市場不充分的階段和市場相對成熟的階段，作用肯定是不一樣的。不能一概而論、純粹從理論上分析，地方政府到底應該管什麼、不管什麼，它有一個歷史階段性過程。
在改革開放初期，全國的資源都在各級政府手裡，既沒有市場體系，也沒有市場主體——要說市場主體，就是地方政府。這時候，政府的放權和市場發育，是一個問題的兩面：沒有政府放權，市場不可能發育起來。但也不是說，只要政府放權市場就能自然而然發育起來。在初期，政府有一個組織市場和培育市場主體的作用。
在八十年代，很大一類市場主體是鄉鎮企業，但沒有地方政府的扶持，鄉鎮企業也起不來。我看到的情況是，政府層級越低，對發展鄉鎮企業越積極，因為與政府切身利益相聯繫。浙江比較典型。我看過一個材料，八十年代，浙江省一級政府發的文件，都是有關國有企業改革的，幾乎沒有涉及到個體經濟和鄉鎮企業、社隊企業；市一級、縣一級政府發過一些扶持個體經濟的檔。不管怎麼樣，在初期，地方政府對於培育、扶持市場主體中起了很多作用，許多低層級政府本身變成了有限責任公司。當然，地方政府跟市場聯繫的太緊也帶來一些問題，如政府職能錯位、腐敗尋租等等。但這不能否定改革開放初期地方政府在市場改革中的作用。
地方政府和官員的改革積極性，有三個政策背景：一是考核指標變了——過去是看政治運動中的表現，現在是看本地經濟發展的績效，促使他想盡辦法招商引資、發展當地經濟；二是財政分權——財政分權以後，自己吃自己鍋裡的飯，必須把經濟蛋糕作大；三是漸進式改革——中央放手讓地方去試驗，各地方就有改革的試驗權，包括創制權，很多改革都是擦邊球、走偏鋒，在“變通”中突破的；完全中規中矩，這個地方很難發展起來。
總結起來就是：地方政府的作用不可否定，它帶來的弊端也不能忽視；而且，地方政府在市場化不同階段有不同的地位、作用，不能一概而論。比如，現在市場發育的相當充分，政府應該在很多領域退出來，不能政府始終處在前面，什麼都管起來，各種各樣的審批權力，限制市場發展，對企業過多的干預。
八十年代還不具備整體推進改革的條件
▌ 經濟觀察報：八十年代地方分散改革探索的成功經驗，後來被總結提升，再向全國推廣，形成一個共振效應；但2012年前後，輿論討論比較多的是，地方政府的探索、改革勁頭不如以往，各地分散的探索缺乏經驗總結和推廣。您怎麼看？
▌ 蕭冬連：中國改革在1980年代開始的時候，走的是局部實驗、雙軌過渡的軌道。為什麼要局部實驗？它既是一個富有智慧的改革策略，又是當時情況下唯一可能採取的辦法。因為大家都說要改革，但誰都不知道怎麼改。誰能拿出一個方案？包括當時的鄧小平，他能拿出一個改革路線圖嗎？他不願意拿，也拿不出來。那怎麼辦？就只能通過局部實驗，才能既推進改革又控制住改革所帶來的不確定性。摸著石頭過河，走一步看一步，是當時唯一可能的選擇。
按照決策理論，改革本身是無前例可循的。中國這樣大體量的經濟體要推行改革，在國際上也沒有先例可循。所有的改革決策都是非常規決策，而解決非常規決策的風險和不確定性，唯一可行的辦法就是通過局部實驗。這也是中國共產黨一個傳統的領導經驗：通過局部實驗總結經驗，然後推廣。
從1980年開始，中國進行了很多局部實驗，也請了很多外國專家來提供諮詢。一些東歐的經濟學家認為，局部實驗太多而沒有宏觀整體上的考慮、設想，會帶來很多矛盾，所以局部實驗還是應該有一個宏觀的整體設想、有配套的改革方案。這一直是有人提的問題。
1984年已經決定中國發展商品經濟，就是重視市場。1985年，“巴山輪會議”提出社會主義經濟幾種模式。到1985年基本上明確，改革應該有三個層次：政府機構與職能改革，市場體系改革，企業改革。到1986年，就出了一個“價、稅、財聯動”方案，成立改革辦，組織了很多人研究方案，然而到11月份，“價、稅、財改革”就擱置起來了。
八十年代有一個所謂整體改革派，但是當時他們所理解的整體改革還是要分階段、分步驟推進的，並不是後來俄羅斯搞的那個“休克療法”、一攬子解決的辦法。
1982年成立國家體制改革委員會，職能就是改革方案的整體設計和指導各地的改革實驗，據說在八十年代出了14個方案，但都沒提上決策議程；真正接近於實施的就是1986年的價、稅、財改革方案，但這個方案也被擱置了；1988年價格闖關也失敗了。1980年代以體改委為標誌的頂層設計的整體改革方案沒有推進，是什麼原因？是條件不具備？還是決策優柔寡斷？我認為，八十年代還不具備整體推進改革的條件。
首先是改革目標、模式還不確定。1984年確定有計劃的商品經濟，這跟市場經濟還是有區別的。目標不明確，在高層就很難形成共識。1985年之後，更主要的不確定性是，通過什麼途徑達到彼岸——當時最頭疼的是這個問題。這裡面確實有很多的風險，比如價格改革就有很大的風險，企業改革也是。當時的國務院總理是經濟改革操盤手，他還是中央財經領導小組組長、國家體改委主任，經濟體制改革都通過他。1985年是從農村改革轉到城市改革全面改革的第一年，他提出8個字的口號：“慎重初戰，務求必勝”。他當時就說：“改革如履薄冰，一腳踏空就會栽到河裡。我們就是這個水準，就是吃這麼幾碗乾飯。事先要把下一步棋都想清楚，現在沒有這個本事，但邁出一步要留有餘地，不要邁出一步收不回來。”
▌ 經濟觀察報：換言之，即便再強勢的領導人，“頂層設計”在當時可能也不會實施，或者實施不下去？
▌ 蕭冬連：強勢的領導人，怎麼叫強勢？鄧小平還不強勢嗎？但是鄧小平的智慧就在這兒：他對經濟改革只提一個總要求，不是管得很細，具體怎麼改，你們去實驗、去摸索，大膽的試、大膽的闖；成功了，總結經驗，不成功，可以改進。假如他自己跑在前面、提出具體的改革方案，那就沒有退路了。在這個問題上，我認為鄧小平也是吸取了毛澤東的教訓。1958年毛澤東從二線跑到第一線直接指揮“大躍進”，結果沒有了轉圜的餘地。當然，也不是說鄧小平沒有方向，但他對市場化改革也是逐步清晰的。有人說，鄧小平1979年就提出建立市場經濟，但是1979年人們理解的市場經濟和市場調節是一回事。
九十年代結構性改革最核心的是產權改革
▌ 經濟觀察報：如果80年代不具備那個條件，是否就意味著之後也不能再考慮頂層設計、整體方案？
▌ 蕭冬連：我的判斷是，九十年代整體改革的色彩比八十年代要強，因為目標已經很清晰了：社會主義市場經濟。比較典型的整體改革方案有兩個：一個是1993年《關於建立社會主義市場經濟體制的改革決定》；另一個是2013年十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》。
九十年代後分稅制改革、國有企業和鄉鎮企業產權改革、價格並軌、銀行體系改革、證券市場……真正結構性的改革，是在九十年代以後。當然，八十年代也有結構性改革，但是外在的結構、在主體之外成長一塊體制外經濟；而九十年代是從“體制外先行”轉到體制內改革，由此帶來了整個社會結構的變化，包括所謂企業家群體、富裕群體的興起。
隨著認識的深化和改革的實際推進，整體配套改革的條件逐步成熟。改革不能始終是零打碎敲、不能局部實驗一直到現在，有些東西可以局部實驗，有些很難局部實驗。比如分稅制就很難局部實驗，要改就全國都改，不可能某個省適用分稅制，某個省不適用。但有了頂層設計，是不是就能夠落實到基層？還有很多問題。
即便有頂層設計，也仍然應該允許有地方實驗的空間。因為，首先頂層設計不是拍腦袋，而是在總結各地經驗以後才形成的，如果沒有各地的實驗經驗，頂層設計就是無源之水、無本之木；第二，頂層設計真正要落實到各地實踐，還必須結合本地實際，地方仍然要有一個很大的改革實驗空間；第三，光有從上到下的積極性，沒有從下到上的積極性，改革很難推進。
八十年代改革之所以能推進，是因為改革有來自地方政府的、企業的、民間的積極性，因為改革是激勵相容的。所謂激勵相容，是指投身改革的主體和他自身的利益是一致的，他才能夠積極地投入到改革。比如農村包產到戶，肯定是對農民有利，他才會積極性高；比如擴大企業自主權，對企業有利，廠長、經理、職工都有利益；比如搞沿海開放城市、經濟開發區，地方政府積極性很高，不僅有積極性，而且有競爭，各個省市、各個城市都希望成為開放前沿。1984年搞開放城市，開始只考慮8個，後來搞了14個，就是因為各個省市都爭。因為開放地區是有優惠政策的，首先是稅收，引進三資企業，一般地區33%的所得稅；可在深圳所得稅率是15%，還有各種自主權。所以，開放也好，改革也好，必須有來自地方、來自下面的積極性，才能真正推動；光有上面的積極性，應付你，很難落到實處。
▌ 經濟觀察報：如果說八十年代的改革是增量改革、邊緣改革、體制外改革，那麼九十年代的改革是怎麼解決核心體制問題的？
▌ 蕭冬連：八十年代改革，國有企業也不是沒動，但沒有大的突破，始終在放權讓利這種模式裡打轉。兩權分離——所有權和經營權分離，使企業有獨立的經濟利益、有經營自主權，成為相獨立的實體，一直是這個思路。然而，這遇到什麼問題呢？一是放權讓利到最後國家沒利可讓了，可是企業也沒有真正搞活，到九十年代初期，因為市場變化，就出現大量企業的虧損、“三角債”，這時就提出轉變經營機制，不僅僅是放權讓利了。二是帶來企業的短期行為。放權讓利給企業以後，企業跟主管部門、跟政府處在討價還價的局面，企業盡可能在政府拿到好處，政府對企業的承包基數降得越低，企業的利潤空間就越大。本來，企業留利分三部分：發展基金、福利基金、獎勵基金，但到1985年開始發現，盈利的企業有錢發獎金，不盈利的企業也要發獎金。因為相互攀比，人家發了，我不發不行，他就把發展基金用來發了獎金，再向銀行貸款搞經營，實際上是用銀行的錢來發獎金。
當時就發現一個問題：企業廠長、經理和工人的利益是一致的，國有企業誰來代表國家的利益？這個問題沒解決，所謂自負盈虧，實際就是只負贏，不負虧，虧了還是政府來兜底。1986年底、1987年搞全面承包制以後，就考慮一個問題：企業承包制是職工全員承包，還是承包給廠長、經理？如果全員承包，最後誰來負責？賺了錢大家都有，虧損了誰來負責？實際上承包給廠長、經理，他是法人代表，由他來負責。但是廠長、經理也沒多少錢，真正虧損了，他也負擔不起。這裡面還有個問題：誰來監督廠長、經理？企業內部沒有監督機制，主管部門也無法監督他，因為資訊不對稱，這就出現“內部人控制的問題”。九十年代下半期，國有企業大面積虧損，我懷疑有企業經營層面內部人控制的問題。因為這種情況很難摸到，只有個別的個案露出尖尖角，經濟學家一般也不把它作為研究物件。
八十年代出現這些問題，最後考慮的結果是，必須要動產權。所以，九十年代提出一個口號，“抓大放小”——國有企業面鋪得太寬了，大量的虧損企業，國家管不了那麼多，所以把大量的中小企業“放”了，就是民營化了。九十年代民營企業發展，很大一塊是“抓大放小”轉化過來的。所以，九十年代結構性改革最核心的是產權改革，抓大放小，大部分的中小國有企業都放掉了，省一級還保留了一些，地級可能還有一些，縣一級國有企業基本上放光了。與這個相聯繫的，就是企業破產倒閉、下崗分流，然後社會保障體系的形成。
還有證券市場的建立、價格並軌等等。這些實質性的改革，應該說是在九十年代以後，一直延續到本世紀初。銀行體系的改革，引進戰略投資者，這是2000年以後的事。這裡面有個很大的推動因素，就是加入WTO。按照WTO的要求，5年之內過渡期從中央到地方政府，清理了幾千項法律法規，向國際規則靠攏。
90年代初經濟結構的演進已臨近市場化的門檻
▌ 經濟觀察報：十八大之前，輿論批評較多的是，2003年政府換屆之後，改革、尤其是國企改革基本上就停滯了，你同意嗎？
▌ 蕭冬連：“國進民退”的批評，2003年以後一直就有。從總的比例看，民營企業的比例是往上走的；但感覺又不一樣，是國進民退，這要做具體的分析。我估計，可能是政府進、市場退。政府管得越來越多，而不是說國有企業擴張多厲害。現在提國有企業做大做強，是沒錯的；關鍵是政府對市場干預要減少。現在施行負面清單制，只要政府不限制的，市場就可以去做。從這方面說，包括政府職能的轉變，還有很多改革空間。
從本質上講，我贊同這個看法：自由選擇權放給民間以後，民間本身就有一個發展機制和動力。為什麼科斯講中國的市場經濟是“邊緣革命”、是“人類行為的意外結果”。市場經濟確實有它的自發力量，參與市場的主體為了自己的利益最大化，會最大化的去擴大市場。這個力量無孔不入、無遠弗屆。市場機制一旦引入，會有一種自我擴張的能力，這就是市場自發的力量。
▌ 經濟觀察報：我印象特別深的一點是你形容1992年鄧小平南方講話，相當於臨門一腳，最終確定了中國的市場經濟體制；但您特別強調，是因為八十年代的改革使市場的因素、份額不斷擴大，這個基礎使市場化的趨勢沒法逆轉。換言之，如果當時沒有鄧小平南方講話，無非是再徘徊、推遲幾年，但市場經濟這個趨勢是逆轉不了的？
▌ 蕭冬連：很難逆轉。因為不可能逆勢而為，只能順勢而為——官方的說法叫與時俱進。勢沒到，想做也做不成；“勢”到了以後，不想做，形勢也逼著你去做。
我不否定鄧小平的作用，如果沒有1992年鄧小平的南方談話，肯定有一個很長的迷茫期。但從社會經濟運行來講，市場化的趨勢可以延緩，但很難逆轉。假設鄧小平南方談話在1978年講了，行嗎？如果在1984年講了，行嗎？都不行。只有在1992年這個時候講，才可能被大家所接受。如果在1978年，誰提出搞市場經濟、發展私人經濟，在黨內肯定通不過，馬上會被大家批判為資產階級私有化。
形勢是一步一步變的。1983年還批有計劃的商品經濟，到1984年的改革決定就確認了“有計劃的商品經濟”。很稀奇啊，才過了一兩年時間，怎麼就通過了？這裡最核心的問題就是實踐，特別是農村改革見效以後，改革的信譽提高了，大家都相信改革會帶來好處。再者，農村改革出現了一些新的積極現象，比如重點戶、專業戶，專門從事商品經濟，出現了很多專業市場、鄉鎮企業發展。所有這些，都要求進一步放寬政策，進一步打開市場，首先是打通城鄉市場。這個力量是很大的，大家也看得清楚。當然，也不排除許多經濟學家們不斷地推動，當事者策略性試探，最後高層達成共識。但是，如果沒有80年代前期的改革初步呈現成果，1984年不可能有這個理論上的突破。所以，理論的突破、政策的突破和實踐的突破，是相互推動的。當然，理論上一旦突破了以後，又會形成巨大的思想力量。如果沒有1984年這個決定，1985年以後的改革也很難推得動。
1992年的時候，儘管意識形態爭論很大，也有經濟學家提出質疑的，但是少數；經濟職能部門和地方政府可能更少。企業、地方政府、職能部門都在等待下一步怎麼走，他們遇到很多問題，必須尋求突破，不突破，走不下去。所以，有一個內在的力量在推動。當然，因為有鄧小平的南方講話，一下子就透明了。
繼續推進改革開放是我們唯一可能的選擇
▌ 經濟觀察報：改革開放之初的外部環境——美歐日從聯手遏制中國到聯合中國對抗蘇聯、支持中國現代化，是改革開放成功的重要因素之一，當前的外部環境讓很多人擔心，這樣的外部環境是否正漸行漸遠？
▌ 蕭冬連：你的問題是對的。中國改革開放是天時地利人和，有個歷史的契機——按過去的流行語，叫戰略機遇期。戰略機遇期，既是客觀存在，也有主觀謀劃的因素。1978年，有利因素是兩個：冷戰（美蘇對峙）和經濟全球化。美蘇對峙，改革開放初期，鄧小平沒有放棄而是延續了毛澤東“一條線、一大片”（“一條線”就是聯合美日歐對抗蘇聯，“一大片”就是發展中國家）的戰略構想。這個戰略很難真正實行，但把中國和美國拉近了。實際上，八十年代的對外開放，就是向美日歐這些發達國家開放。因為鄧小平很清楚，我們的資金、技術、管理經驗等等，都只能來自於這些國家、地方。另一個特殊的外部環境是，中國有香港、有幾千萬華僑華人。這是我們改革開放之初一個特殊的條件，起到探路、示範的作用。一直到1992年以前，進來投資的港澳臺和華僑華人資本占百分之七十以上。華僑華人有桑梓情結、尋根情結，“三來一補”都是他們搞起來的。到九十年代以後，美歐跨國公司才陸陸續續進來，大規模進來是2001年加入WTO以後，世界500強大舉進入。
當然，八十年代改革開放的機遇期，某種程度上也需要謀劃：鄧小平八十年代對外關係調整，始終圍繞為中國建設現代化創造一個有利的、和平的外部環境這個主題。八十年代末、九十年代初西方聯合制裁中國時，鄧小平採取“韜光養晦”的戰略，是很有智慧的。當然，這也有外部因素——海灣戰爭，美國要尋求中國的支援、至少是希望中國投棄權票。九十年代，美蘇冷戰背景下戰略合作的基礎似乎沒了，但強大的後勁是經貿關係，成為中美關係的“壓艙石”。
現在對外部環境的講法，是“百年未有的大變局”。應對這種變局，對中國來講，絕對不能後退——退到過去那種把中國封閉起來，或者退到計劃經濟的軌道上去，那等於自殺。前幾年，我們對外貿易依存度達到50%以上，石油對外依存度在60%以上。所以，很難想像會把國門重新封閉起來，只能更加開放。我認為，現在繼續推進改革開放是我們唯一可能的選擇，沒有別的選擇。
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