本文刊登於大學雜誌第24期(1969年/12月)

五十年前，我唸台大經濟系大三，李登輝老師開課＂台灣農村經濟發展＂是經濟系的必修課。那時，台大法學院在濟南路和杭州南路一段，李登輝老師開講的教室是第十六教室靠近杭州南路的邊門。

李老師十分敬業，印有講義，但上課時並不照唸講義，甫上課就滔滔不絕，比手劃腳，沒有小息，一直到下課，站著，不停口不停手，準時上課也準時下課。我是鄉下出來的學生，老師講的一段話，我現在還記得清楚。李老師說：水稻田為什麼都是一小塊一小塊，不會是漫無天際一大片的呢？是因為水稻田要保住每一片面都有水，就要有十分平的稻田，要保持稻田在同一個水平面以保住每一地方都有水，最好的辦法就是分剖成一小片一小片，容易維持稻田在同一個水平面。沒有實際的經驗，說不出這種話，我認為這位李老師，有料到，有經驗，十分敬業，他的課我從不缺席。

那一年，我同時編二份刊物。台大校刊的大學新聞和校外刊物的大學雜誌。下課時，我特別跟著李老師，邀請李老師為大學雜誌寫稿。李老師不置可否，但，不足二個星期，居然不聲不響寄來他的大作＂台灣農業發展的基本問題與政策＂刊登在第24期大學雜誌(民國五十八年十二月)。

今重刊。

李登輝老師後來是中國國民黨主席、中華民國總統。最近，年過九十，仍然經常見報。在此敬祝李前總統李老師身體健康，福壽詳和。

撰文：學生何步正

本文刊登於大學雜誌第24期(1969年/12月)

一、引言

自民國五十四年以來，臺灣農業環境與一般經濟的基本條件確實起了很大的變化。第一、人口增加率的減低，非但導致臺灣經濟脫離了糧食與入口的古典陷阱，且引起消費儲蓄傾向有利於經濟的發展。在長期經濟發展中，產品要的變動不再以人口增加率為主，而以每人實質所得之多寡與嗜好之變動來決定；第二、由於戰後農業技術的迅速發展、土地改革等所得再分配政策與農產品出口增加的影響，農業生產迅速增加，使土地資源近於完全利用狀態，又由於作物制度的複雜化，以及勞動集約技術的普遍，農業勞動力幾已充份有效利用。但，近年來工業迅速的發展，勞動力需要量大，使臺灣農業勞動已開始減少農業呈現著季節性勞動不足的現象；第三、農業技術改良的利益與土地改革的生產效果。在現行農產價格抑低政策及農業生產用品價格偏高水準之情形下，已漸漸消失，致使農業投資失去了合理的收益。在這種新環境下，工業的繼續高度成長，如何影響農工間資源之互相競爭，可想而知。以最近物價波動看，價格機構與資源分配之間，存有若干矛盾，有待採取政策性措施，以謀求解決。

二、臺灣現階段農工不平衡之檢討

為明瞭現階段臺灣的農工不平衡問題，首先需要對農工間的互相關聯建立新的觀念，以為檢討之基礎。在一般人心目中的臺灣農業，係以農業報酬遞減律作為其觀念的核心。在報酬遞減趨勢下，顯示出農業勞動生產力的增加率常小於非農業部門。假若此一現象長期存在，將使農產品相對價格呈上漲趨勢如此一来必引起地租上漲、貨幣工資上昇，工業生產成本增加，同時資本家利潤減少，進一步將導致資本累積萎縮，整個經濟發展因之遲緩。故為解決此等問題，特有此等觀念的人士都主張進口廉價的農產品以滿足國內需要。事實上，這種觀念忽視了兩種重要的條件：(一)農業技術的迅速發展。(二)在經濟發展過程中農產品需要增加率的相對減少。就臺灣的實例來看，農業成長率在民國四十一年至五十六年期間，雖然年年變動很大，但還可以維持年平均百分之五點三一左右。其中技術發展對農業年成長率的貢獻，估計其比重約有百分之六十之多，而資源增加所貢獻的不過百分之四十。由此可見，農業技術的發展(包括技術改良、農民知識的增加，作物制度的改變等)，對臺灣農業成長的重要性。以資源增加來說，其中流動資本與勞動佔極大的比例。

就農產品長期需要而言，在上述時期內，國內需要的成長率，依據農復會估計年平均為百分之五點零五，就個人所得支出於糧食的比例來看，即從百分之五四點四二減至百分之四七點四三。再就臺灣農產品相對價格的長期趨勢作一檢討，臺灣的國內農產品需要出口的年平均成長率，約為百分之五點三八，與農業年平均成長率比較，顯示農產品的長期需要與供給成長率略近於平衡情況。以民國廿四至廿六年之基期觀察，在過去五十三年的長期間，臺灣農產品相對價格，除了戰後一段期間(民國卅四年至卅九年)外，其餘時期都在般物價水準以下。民國卅四年至卅九年時期，係受戰後通貨膨脹與農業生產落後之關係，其相對價格高出一般物價水準很多。但在民國四十年以後，一般農產品與米的相對價格受政府市場管制與輸出限制等影響，抑低在一般物價水準的百分之七十以下，至近期始增加為百分之八十四，此一事實顯示，上述兩種條件(技術的迅速發展與農產品需要增加率的相對減少)的存在確實有利於台灣農業的發展，使收穫遞減律不致發生。更可知臺灣農工間不平衡發展問題實不能單以上述一般觀念分析之。

(一) 工生產力、物價、工資的關係

本文中所謂的農工不平衡，係指農工兩部門間勞動、資本等生產資源的分配發生不平衡，致使農業勞動生產力相對偏低，而農產品供需脫節。為明瞭農工不平衡情形，首先應對農工兩部門間生產力、價格與工資之關係加以分析。

臺灣的工業工資以民國四十一年為基期，則民國五十五年為一九六點七。與工業平均勞動生產力相比較，尚不及其百分之六十，同時兩者之間並無密切關聯的增加傾向。這表示工業工資水準。並不由工業生產力之高低來決定。而且工資所佔工業產品淨值之比例很低。以工業工資與農業平均勞動生產力比較，兩者之間較有密切的關係。這表示工業工資在臺灣的雙重性經濟結構下，係由農業平均勞動生產力或農民之平均所得來決定，所以，工業工資之上漲可能有如下的幾種情形。第一、在過度就業的情況下，農業僱工在農場所得之工資報酬，較自耕農之個人所得偏低很多，其農業外移完全親工作機會而定。但對自耕農而言，其農業外移情況完全視個人平均所得與工業工資之差距而定。在這種情況下，為使自耕農民移出農業，工業工資必高出自耕農的平均個人所得，否則工業之勞動需求無法得到解決。第二、自耕農的平均個人所得由生產力的提高而增加，也可能為工業工資上漲的理由之一。第三、同樣道理，若農民的平均個人所得，由生產力之減低與農產品相對價格之上漲而增加，即工業的貨幣工資也可隨之上漲。就最近臺灣工業工資的上漲來說，上述第一及第二兩項為其主因。故工業實質工資上漲與農產品價格上漲並無多大的關係。再以上述工資所得佔工業產品淨值的比例來看，工資上漲對工業品價格的影響，也不如一般想像的大。但工業工資的上漲，在僱工及農民子弟早已離村的情形下，有促進自耕農民外移現象；尤其進者，在農業生產結構不變下，對農業生產力的提高，則有很大的不良後果。因為過去臺灣農業的發展，單位產量與土地生產力之增加為其主要途徑。在農產品相對低價與肥料飼料高價的不利情況下，農民尚願增投流動性資本與勞動力於農業生產，這種情況一向認為土地改革之所得分配措施與技術進步為其主要的誘因，但目前的臺灣農業，在所得分配的利益被低相對價格與各種負擔的增加漸漸抵銷的結果，農業勞動之移出(表示農民個人所得低於工業工資所得的條件下)與提高農業生產力或維持土地生產力便發生困難。由此可見，農工業的不平衡發展明顯地導致經濟不安定成長。

(二)農工均衡的經濟發展條件

由於上述分析，可知工業部門大量吸收勞動有減低農業生產力的傾向，故在經濟發展過程中，維持農民個人所得與工業工資所得之對等，仍應為平衡發展之主要目標。此一目標可能與一般所持有的觀念(認為迅速減少農業勞動者即係經濟發展)有所不同。謀求安定的經濟成長，以維持農業的成長率配合工業發展的需要是為必要的。這項農業發展目標，包括國內需要與農產品出口的增加在內。但若不增加國內農業生產力而採取開放經濟形式，則大量進口農產品恐將成為外匯調度上非常不經濟的措施。因為在工業部門年平均成長率很高，其外匯需要則更大。以最近臺灣實例來說，經濟成長過程中資本累積相當迅速，民國五十四至五十六年期間，年平均為百分之廿一左右，國民毛生產平均成長率為百分之十一左右。但這種經濟成長能維持，係由於有了下列條件之配合：(1)進口的年平均成長率為百分之二十以上。(2)農業之成長率為百分之七，工業成長率則高達百分之十七。(3)勞動力的增加年約需十二萬人以上，新勞動人口的年供給約為八萬人。這表示農業部門每年必需移出四萬人以上的現有勞動人口，以彌補工商業部門之勞動不足。假定這種情形將維持一段期間，而農業年成長率不及百分之七，則上述農工平衡發展的目標恐無法達成，且嚴重導致經濟發展的不安定。今年物價之波動，農業方面之種種困難，即表示這種工業迅速發展下之農工不平衡的現象。為解決這種農工不平衡問題，有關方面以及社會人士會提出許多辦法。其中以農業機械化與現代化，促進農業生產力之提高為較普遍的看法。這種解決辦法本身並無疑問之處，但為達成農業機械化或現代化其所需的經濟條件如何，乃問題的關鍵所在。近聞有關方面強調不增投勞動、資本於農業生產，將利用技術提高土地單位產量之說，事實上，這種說法缺乏實際的根據。在勞動力漸感不足的現況下，臺灣農業技術改良應以勞動手段與勞動對象方面的改善為其正確方向。這表示增投資本於農業生產將代替農業勞動力，並為農業之現代化、機械化鋪路。實際上，在私有經濟制度下，農業投資與一般投資並無不同，完全是由投資收益之大小來決定。特別在最近臺灣農民對市場反應頗為敏感，其產品的市場出售比率很高，為收入的百分之五十五，其現金支出比率為百分之七十九。在這種情況下，投資收益之高低決定農民投資與否，至為明顯。依據農復會估計：農民投資收益率約為七—八%，較工業部門之一八%相差很大，所以農業儲蓄一直有流出農業，投入於非農業部門的傾向。影響現行農業投資的這種低收益率，有兩項原因：(1)農產品相對價格之低水準。(2)肥料、農藥、農業機械價格之高昂。引用實例說明，農產品的價格與農業生產用品價格之比率。民國五十五年比民國四十一年僅上漲百分之五。但工業產品價格與工業原料價格之比率，在同一時期間則高出百分之二十一以上。這種農工間產品價格不相同的變動。充分表示在工業化的過程中，農業之投入產出價格比率較工業的投入產出價格比率有很大的不利。這也就表示農業在生產方面，其費用率較工業之費用率有增加傾向，致使農業收益率無法改善。較諸最近電力公司將提高電價而擬訂電力投資收益率為百分之十八，可見農民在價格形成方面，確實居於不利的地位。綜上所述，可知在經濟發展的現階段，臺灣農工平衡的條件係提高農業投資的收益率。為打破低投資收益率—資本不足—低生產力—低投資收益率之循環，以達成農工平衡發展之目標，一方面可藉自由市場制度維持農產品與生產用品價格間的合理水準，另一方面則須由政府作政策性的投資。

三、臺灣農業政策的將來方向

由於目前臺灣農業勞動生產力之相對偏低，以及農村青少年與僱工有大量移出現象，如無政策性的支持，必發生農業的土地與勞動生產力之減低。所以設立農業結構改善基金制度以及採取新農產品價格政策，以雜持農工之平衡發展至為重要。為達成此一目的，下列政策性措施勢在必行：

1 農業結構改善制度之設立

現時農業所面臨的農工不平衡問題，其解決辦法並不能單以促進農業機械化為已足，同時應兼及於農業結構之改善。因為過去臺灣農業的發展，是配合勞動過剩的條件，專以發展勞動集約技術，增加土地的容受力，以建立小農的農業制度來達成。換言之，臺灣的農業結構，過去完全建立在勞動過剩的條件上。故為改善這種農業結構，非從全面性的改革著手恐無法達成農業現代化的目標。此一問題所牽涉的範圍相當廣泛，包括農業經營組織的改變、新技術的發展、生產設備環境的改善，以及農民組織的調整等措施。是故，專案性的資金供給是唯一有效的政策性措施。若農產價格的提高或農業生產用品價格的減低為現階段不宜採用者，則補救農業投資的低收益率唯一辦法，即在於設立專案性農業結構改善基金。以作各項政策性投資或低利貸款。就農工兩部門之資本供需而言，農業資本的缺乏，農業公共投資不足為衆所週知的事實。據估計，在民國三十九年至四十九年的十年期間，臺灣農業資本的流向非農業部門每年約達十億元。其中百分之六十係農產品交易條件的不利，主要係由於米穀

收購制度的硬性規定所致。再就農業與非農業部門之資本額來看，在民國五十四年全國總資本額(土地除外)為一九六、二六百萬元，其中農業部門僅佔百分之二十，非農業部門佔百分之八十。若依資本勞動比率言，農業勞動人口佔總勞動人口百分之四十三弱，農業部門的資本勞動比率不過為非農業部門的百分之三十五。由此可知，臺灣農業勞動生產力的提高，在資本投資方面較非農業部門受了很大的限制。但為配合技術的發展，增加農業資本將是必需的措施。這表示政策性投資為農業結構改善工作之主要手段。為達成上述農業結構改善工作，除了政策性投資外，問題的探討、辦法的研擬、工作的推動等需要一專責機構。就現時各農業決策機構之關係。農業計劃的策劃與執行以及十五年來農業計劃推行成就而言，我們認為農復會最有能力有效地推動此一艱巨的工作，而負起另一農業革命的使命。集中農復會的人力，並以政府專案獎來配合，相信此項重要的經濟結構改善，可得順利完成。

2 維持農產品價格的合理水準

目前臺灣的農產品價格，(1)在長期中有偏低傾向。(2)在短期內有不安定的波動。關於第一點，業已分析，不予贅述。關於農產品價格之短期波動，問題重疊，從未見政府採取適當的價格穩定政策。向來政府所採取的價格政策不外如下幾項：(1)影響價格的形成，(2)收購價格之公佈，(3)管理農產品的市場流動等以上各項措施皆係防止農產品的過度上漲，擬訂收購價格為目的，而對農產品的過度下跌，從未見有任何的措施。這種片面的農產價格安定政策，事實上對安定農產價格之短期波動毫無用處。農產品的供給與需要彈性一般都小，其生產又易受氣候等自然條件所左右。價格調節也有相當困難。故價格的安定必須有安定的上下水準，否則農產價格過度的下跌也將造成下期農產價格之暴漲。如此一來，農產價格永遠達不到安定的一天。

鑑於長期農產品相對價格的偏低情形，政府應訂定個別農產品價格的上下水準以農產品的市場供需調節方法，使其價格安定於此一水準之內。從政府現行收購出售農產品等方法來看，這種安定措施下水準，須以一般農產品相對價格的趨勢作為根據，而使價格可發揮其本來的消費生產調節機能。